7,5 mln zł, tysiące raportów, śladowe efekty. Schematy podatkowe w liczbach
W Polsce schematy podatkowe raportuje się hurtowo, ale namacalnych efektów wciąż brak. Tysiące formularzy spływają do fiskusa, podczas gdy państwo nie pokazuje, ile z nich przełożyło się na realne działania, kontrole i odzyskane pieniądze. Po latach rząd proponuje uproszczenia. Czy to naprawa systemu, czy przyznanie po cichu, że w obecnym kształcie po prostu nie działa?
DAC6 zaimplementowano szybciej i szerzej niż wymagała Unia
W dobie globalizacji państwa Unii Europejskiej coraz częściej zmagają się z unikaniem opodatkowania i transferowaniem zysków do rajów podatkowych. Jednym z narzędzi ochrony bazy podatkowej miała być dyrektywa 2018/822, czyli DAC6, wprowadzająca obowiązek raportowania transgranicznych uzgodnień podatkowych.
W teorii mechanizm był prosty: więksi podatnicy i ich doradcy mieli informować fiskusa o działaniach, które mogą prowadzić do uzyskania korzyści podatkowej. Celem było wczesne wykrywanie agresywnego planowania podatkowego i umożliwienie państwu szybkiej reakcji. Innymi słowy: państwo miało spróbować dogonić przedsiębiorców, którzy w wykorzystywaniu luk prawnych od lat są o krok przed nim.
Dyrektywa DAC6, przyjęta w maju 2018 r., miała zostać wdrożona do końca 2019 r., a obowiązywać od 1 lipca 2020 r. Polska pośpieszyła się jednak o półtora roku. Projekt nowelizacji Ordynacji podatkowej przewidującej system raportowania schematów podatkowych (MDR – Mandatory Disclosure Rules) trafił do Sejmu we wrześniu 2018 r. Ustawę podpisano w listopadzie, a przepisy zaczęły obowiązywać już od 1 stycznia 2019 r. Podatnicy dostali zaledwie 38 dni na dostosowanie się do nowego systemu, który wymagał od nich również raportowania schematów rozpoczętych przed wejściem ustawy w życie.
Polska przeregulowała schematy podatkowe
Na tym nie skończyło się krajowe „udoskonalanie” unijnej regulacji. DAC6 dotyczyła wyłącznie uzgodnień transgranicznych, czyli takich, które obejmują co najmniej dwa państwa. Polskie przepisy objęły również schematy krajowe, a więc działania dotyczące wyłącznie polskiego systemu podatkowego.
Skala tego rozszerzenia jest ogromna – w Polsce około 73 proc. zgłoszeń MDR dotyczy schematów krajowych, a jedynie około 26 proc. uzgodnień transgranicznych.
Dyrektywa przewidywała 15 cech rozpoznawczych, które mogą uruchamiać obowiązek raportowania. Polska wprowadziła ich aż 24, dzieląc je na cechy ogólne, szczególne i „inne szczególne”, których DAC6 wprost nie przewiduje. Co więcej, tylko część z nich wymaga spełnienia tzw. kryterium głównej korzyści. W wielu przypadkach obowiązek raportowania powstaje niezależnie od tego, czy podatnik faktycznie osiąga jakąkolwiek korzyść podatkową.
Polska nie ograniczyła się też do podatków dochodowych. Rozszerzyła system również na VAT, akcyzę i inne krajowe daniny. Zbudowała przy tym znacznie szerszą sieć raportujących niż minimum unijne – obok doradców podatkowych czy adwokatów w praktyce w orbitę nowych obowiązków weszli także księgowi, biegli rewidenci, notariusze czy pracownicy instytucji finansowych.
Drakońskie kary, raportowanie „dla świętego spokoju”
To wszystko doprawiono sankcjami, które na papierze wyglądały groźnie. Za niewywiązywanie się z obowiązków MDR groziły wysokie grzywny, a za brak procedur wewnętrznych – wielomilionowe kary administracyjne.
W praktyce taki model tworzył silną zachętę do raportowania „na wszelki wypadek”. Bezpieczniej było wysłać formularz za dużo niż narazić się na spór z fiskusem, odpowiedzialność karną skarbową albo ryzyko reputacyjne.
Efekt? Skarbówkę zalano formularzami.
Od 2019 r. do połowy 2025 r. do fiskusa trafiło prawie 83 tys. formularzy: ponad 25 tys. MDR-1, ok. 3,8 tys. MDR-2 i ponad 54 tys. MDR-3. To średnio niemal 13 tys. zgłoszeń rocznie.
Jedna kontrola na tysiąc zgłoszeń
Dane MF pokazują, że najwięcej dokumentów dotyczy CIT (58,5 proc. w MDR-1, 52,8 proc. w MDR-3). Odpowiednio 16,8 proc. i 14,7 proc. formularzy przesłano z PIT – podatki dochodowe odpowiadają więc za ponad 70 proc. wszystkich schematów.
Zaskakująco dużo raportowano uzgodnień dotyczących PCC (12,8 proc. MDR-1 i 14,1 proc. w MDR-3) – podobnie jak w VAT (10,7 proc. i 17,4 proc.). Za to prawie w ogóle nie raportuje się schematów dotyczących akcyzy.
Problem nie polega jednak na samej liczbie raportów, lecz na tym, co państwo z nimi zrobiło.
W latach 2019–2024 wszczęto na podstawie tych informacji 106 kontroli: 94 celno-skarbowe i 12 podatkowych. To średnio niespełna 18 rocznie. Plus-minus jedna kontrola na tysiąc wysłanych formularzy!
Jakie efekty dla państwa? Trudno powiedzieć. MF nie dysponuje danymi w zakresie ilości wszczętych postępowań podatkowych na podstawie informacji zawartych w MDR.
MF podzieliło się natomiast informacjami co do sankcji za brak raportowania.
W latach 2019–2024 wszczęto 22 postępowania dotyczące naruszenia obowiązków MDR. Tylko dwa zakończyły się mandatami – na 600 i 700 zł.
1 300 zł kar przy dziesiątkach tysięcy zgłoszeń trudno uznać za dowód skutecznego egzekwowania systemu.
Państwo samo nie potrafi pokazać efektów
Ministerstwo Finansów przyznaje wprost, że brakuje danych wskazujących na korelację między raportowaniem schematów podatkowych a wpływami do budżetu państwa.
Według ministerstwa MDR pełni raczej funkcję „wczesnego ostrzegania”, a jego rola ma charakter jakościowy, związany z compliance i odstraszaniem.
Czy tym „odstraszaniem” ma być zniechęcenie podatników do przeprowadzania jakichkolwiek optymalizacji przez nadmiar związanej z tym biurokracji? Mała liczba kontroli i sankcji świadczy raczej o tym, że przepisy są niejasne nie tylko dla podatników, ale i skarbówki.
Sam status prawny danych pozyskanych w ten sposób jest niejednoznaczny. Do dziś trwa spór, czy przepisy regulujące schematy podatkowe to normy prawa materialnego, czy obowiązki informacyjne. Jak je wykorzystywać w postępowaniach? Organy boją się na nich realnie opierać rozstrzygnięcia i nie mają narzędzi do odpowiedniej analizy, więc dane lądują w szufladzie.
Szeroki zakres regulacji sprawia, że podatnicy muszą raportować też wiele całkowicie legalnych operacji, co MF samo przyznaje w materiałach informacyjnych. Nadmiar danych nie ułatwia życia organom skarbowym.
Sam koszt stworzenia i rozwoju systemu MDR po stronie państwa przekroczył 7,5 mln zł, a jego roczne utrzymanie w 2024 r. wynosiło ponad 1,6 mln zł. Niby w skali państwa nie jest to dużo, ale ile roboczogodzin, opłacanych z publicznych pieniędzy, na obsługę tego systemu musieli przeznaczyć urzędnicy? Co z wysiłkiem podatników? Ile czasu i pieniędzy poświęconego na biurokrację mogłoby zostać przeznaczone na rozwój przedsiębiorstw? MF nie posiada takich danych.
Problemy z efektywnością MDR nie dotyczą tylko Polski. Europejski Trybunał Obrachunkowy w raporcie z listopada 2024 stwierdził, że informacje pozyskiwane przez administracje skarbowe nie są należycie używane. W badanej przez ETO próbie 50 zgłoszeń MDR z 5 różnych państw tylko około 16 proc. zostało w jakikolwiek sposób wykorzystanych.
Donosić czy nie donosić?
Życia nie ułatwia też bezprawny, niekonstytucyjny obowiązek donoszenia na własnych klientów.
Przepisy MDR wymagały raportowania także od zawodów zaufania publicznego – doradców podatkowych, adwokatów czy radców prawnych – choć obowiązek ten w oczywisty sposób kolidował z ich powinnością zachowania poufności wobec klienta.
W lipcu 2024 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym uznał, że omawiane przepisy, w zakresie, w jakim tworzą wobec doradców podatkowych objętych tajemnicą zawodową obowiązek przekazywania informacji o schemacie podatkowym oraz nie określają dostatecznie przesłanek i trybu wyłączenia lub zwolnienia z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, są niezgodne z Konstytucją.
Skomplikowało to i tak już pogmatwaną rzeczywistość. Bo wyrok, jak wszystkie orzeczenia TK od marca 2024 r., nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw. Formalnie przepisy nie zostały derogowane. Z jednej strony doradcy podatkowi podlegają pod przepisy ordynacji, która nakazuje raportowanie schematów ich klientów pod groźbą wysokich sankcji. Z drugiej, przekazując te informacje, narażają się na naruszenie zasad etyki zawodowej, postępując wbrew nakazowi zachowania tajemnicy i stosując przepisy, których konstytucyjność została zakwestionowana.
Być może tym wyrokiem TK można tłumaczyć spadek liczby promotorów i wspomagających zgłaszających schematy podatkowe o blisko jedną trzecią – z 583 w 2023 r. do 394 w 2024 r., kiedy TK wydał wyrok.
Interpretacja zamiast ustawy
Minister Finansów próbował rozwiązać problem interpretacją ogólną z marca 2025 r. Uznał, że wobec adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych i rzeczników patentowych obowiązek raportowania należy interpretować jako zastąpiony obowiązkiem poinformowania innych podmiotów o konieczności dokonania zgłoszenia.
Interpretacja może zmienić praktykę stosowania prawa, ale nie usuwa wadliwego przepisu z ustawy.
Deregulacja czy spóźnione przyznanie się do błędu?
Pod koniec lutego 2026 r. do Sejmu trafił długo oczekiwany projekt zmian w Ordynacji podatkowej. Jeśli reforma wejdzie w życie, podatnicy będą musieli raportować nawet około 70 proc. mniej schematów, bo system zostanie ograniczony głównie do uzgodnień transgranicznych.
Po siedmiu latach obowiązywania państwo chce więc wycofać sporą część własnych, krajowych „nadbudówek” nad DAC6.
MDR miał być inteligentnym systemem do wyrównania prawnego „wyścigu zbrojeń” między organami podatkowymi a wielkimi korporacjami. Niestety, stał się narzędziem do produkcji formularzy, generowania dodatkowych kosztów i niepotrzebnych wątpliwości.
Skoro po latach państwo samo ogranicza jego zakres do unijnego minimum, najtrudniejsze pytanie brzmi już nie „czy system trzeba poprawić”, lecz dlaczego przez tyle lat utrzymywano go w kształcie, którego skuteczności nikt nie potrafi dziś wykazać.
Źródła: Wyrok TK z 23.07.2024 r., K 13/20, OTK-A 2024, nr 66; Minister Finansów: Interpretacja ogólna z dnia 5.03.2025 r., DTS5.8092.2.2025; Minister Finansów, Odpowiedź na interpelację nr 11306; Europejski Trybunał Obrachunkowy: Raport specjalny z 2024 r.: „Combatting harmful tax regimes and corporate tax avoidance”.
