Ekspert: limit zadłużenia sparaliżuje finanse publiczne
Dług publiczny na koniec 2025 r. wyniósł 59,7% PKB. Jesteśmy o krok od przekroczenia konstytucyjnego limitu – zauważa Michał Ostrowski, ekspert w dziedzinie podatków i finansów publicznych. Jego zdaniem konstytucyjny limit zadłużenia sparaliżuje finanse publiczne.
Dług publiczny na koniec 2025 r. wyniósł 59,7% PKB. Jesteśmy o krok od przekroczenia konstytucyjnego limitu.
Na początku kwietnia GUS podał, że w 2025 r. Polska osiągnęła najwyższy we współczesnej historii poziom długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Według wstępnych szacunków zadłużenie wyniosło aż 59,7% PKB. To o prawie 5 punktów procentowych więcej niż rok wcześniej, gdy było to 54,8%. Chcemy tego czy nie, Polska dołącza do większości państw Unii Europejskiej i wkracza na ścieżkę rosnącego zadłużenia. Niestety, nasza Konstytucja nie jest na to gotowa.
Wojna, kryzys? Nie ma znaczenia
Polska, jako jedno z czterech państw UE, ma w swojej konstytucji regułę ograniczającą poziom długu publicznego. Zgodnie z art. 216 ust. 5 zdaniem pierwszym Konstytucji państwo nie może udzielać gwarancji ani zaciągać zobowiązań, w następstwie których poziom państwowego długu publicznego przekroczyłby 60% PKB.
Mechanizm tej reguły jest bardzo prosty, ale bezwzględny. W momencie, w którym państwowy dług publiczny przekroczy 60% PKB, nie możemy dalej się zadłużać. Oznacza to po pierwsze, że przestaniemy mieć możliwość finansowania dodatkowych wydatków deficytem, na czym w ostatnich latach mocno polegamy. Przykładowo, w tym roku pożyczymy około 400 mld zł na sfinansowanie wydatków publicznych. Po drugie, w budżecie trzeba będzie jeszcze znaleźć środki na spłatę wymagalnego zadłużenia, bo nie będzie można go „zrolować” poprzez emisję nowego długu.
Wartość odniesienia a nieprzekraczalny limit
Konstytucja nie przewiduje tu żadnych wyjątków. Nie ma znaczenia, czy przekroczenie limitu jest skutkiem wieloletniego wzrostu długu, czy nagłego kryzysu; realizacji politycznych obietnic na kredyt, czy odpowiedzi na wojnę, pandemię albo klęskę żywiołową. W chwili, gdy przekraczamy konstytucyjny limit zadłużenia, prawnie nie możemy się już dalej zadłużać.
Dla porównania, konstytucyjne limity zadłużenia w innych państwach UE, podobnie jak unijny limit z Traktatu z Maastricht, mają charakter wartości odniesienia. Oznacza to, że kiedy dług przekracza określony poziom, rząd jest zobowiązany do podjęcia działań mających zahamować jego wzrost i stopniowo go obniżyć. Dodatkowo wszystkie te reguły zawierają liczne tzw. klauzule wyjścia, czyli przewidują nadzwyczajne sytuacje, w których ograniczenia są poluzowywane albo zawieszane — na przykład w czasie wojny, kryzysu gospodarczego czy klęski żywiołowej.
Dlaczego kawa i herbata mają 23% VAT?
Limit bezwzględny, ale dziurawy
Ktoś mógłby słusznie zauważyć, że jeśli na koniec zeszłego roku nasz dług był zaledwie o 0,3% PKB niższy od limitu, a po dwóch miesiącach obecnego roku deficyt budżetowy wyniósł prawie 80 mld zł, to zapewne już po pierwszym kwartale przekroczyliśmy poziom 60% PKB. Skoro jednak to ograniczenie jest tak bezwzględne, to jakim cudem Ministerstwo Finansów spokojnie planuje kolejne emisje obligacji?
To wszystko dlatego, że konstytucyjny limit jest bezwzględny, ale… dziurawy. Zdanie drugie art. 216 ust. 5 Konstytucji wskazuje bowiem, że sposób obliczania państwowego długu publicznego określa ustawa. Innymi słowy: Konstytucja limituje dług publiczny, ale jego definicję pozostawia ustawodawcy.
Jak kolejne rządy omijały konstytucyjne ograniczenia?
I właśnie tę lukę przez lata wykorzystywały kolejne rządy. Zgodnie z ustawą państwowy dług publiczny to suma zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych. Sam sektor został zaś zdefiniowany przez wymienienie jednostek wchodzących w jego skład. Jeśli więc rząd zdecyduje się wydawać miliardy złotych za pośrednictwem podmiotu nieuwzględnionego w katalogu jednostek sektora finansów publicznych, to formalnie nie powiększą one długu publicznego.
Poza sektorem finansów publicznych znajduje się m.in. Bank Gospodarstwa Krajowego. Fundusze zarządzane przez BGK przez lata wydały setki miliardów złotych: najpierw na autostrady związane z Euro 2012, później na przeciwdziałanie COVID-19, pomoc obywatelom Ukrainy, dodatki węglowe czy prefinansowanie Krajowego Planu Odbudowy. Teraz w ten sposób modernizujemy armię.
Schemat jest prosty
BGK emituje, w imieniu tych funduszy, dług gwarantowany przez Skarb Państwa. Zobowiązania te obciążają budżet państwa — i powiększają dług publiczny — dopiero po kilku latach, kiedy przychodzi czas wykupu obligacji. To pozwala wypchnąć część zadłużenia poza limit na kilka lat i przejąć je później, kiedy będzie już „ważyło” mniej. W końcu gospodarka rośnie, więc przykładowo 100 mld zł długu w 2020 r. odpowiadałoby ok. 4,3% PKB, a w 2025 r. już tylko ok. 2,5% PKB.
Jaki jest rezultat? Okazuje się, że dług limitowany przez Konstytucję na koniec 2025 r. wyniósł zaledwie 49,1% PKB. To ponad 400 mld zł i 10,5 punktu procentowego mniej niż dług sektora instytucji rządowych i samorządowych, liczony według metodyki unijnej. Ta nie jest dziurawa i obejmuje zarówno BGK, jak i Polski Fundusz Rozwoju, z którego w czasie pandemii wydano ok. 80 mld zł na tarcze finansowe dla przedsiębiorców.
Trzy pomysły na SAFE, wszystkie przez BGK
Wszystko wskazuje na to, że ten festiwal kreatywnej księgowości będzie trwał dalej. Co łączy fundusz z zawetowanej ustawy o SAFE, z którego mieliśmy wydawać unijne pieniądze, Polski Fundusz Inwestycji Obronnych z prezydenckiego projektu „SAFE 0%” oraz Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, z którego ostatecznie SAFE będzie zapewne realizowane? Wszystkie są lub miałyby być zarządzane przez BGK. Zobowiązania żadnego z nich nie wliczają się do konstytucyjnego limitu zadłużenia.
Trudno zresztą dziwić się rządzącym. W momencie wybuchu pandemii nie było wiadomo, jak głęboki kryzys nas czeka. Przy odpowiednio dużej recesji możliwe było przekroczenie limitu długu nawet bez wydania ani złotówki. Konstytucja limituje przecież relację długu do PKB, a ten wskaźnik rośnie zarówno wraz ze wzrostem licznika, jak i ze spadkiem mianownika. Podobnie jest dziś ze zbrojeniami. Przecież nikt nie zrezygnuje z nich i nie skaże państwa na kapitulację w razie potencjalnej wojny.
Limit nie ogranicza długu, tylko przejrzystość
W rezultacie konstytucyjny limit zadłużenia nie ogranicza samego zadłużenia, lecz transparentność państwa. Coraz więcej pieniędzy wydajemy przez jednostki pozostające poza reżimem sektora finansów publicznych. Jednostki, które mogą emitować w zasadzie nieograniczoną ilość długu na polecenie rządu, bez kontroli parlamentu. A przecież ostateczny ciężar i tak ponosi państwo, czyli my wszyscy… i płacimy za to więcej!
Obligacje emitowane przez te instytucje są droższe niż obligacje emitowane przez Skarb Państwa. Zgodnie z wyliczeniami NIK w latach 2020–2024 zapłaciliśmy z tego powodu niemal 10 mld zł więcej za obsługę długu.
Siedzimy na minie
Patrząc na tempo wzrostu zadłużenia, prędzej czy później przekroczymy limit nawet na naszych „oszukanych” zasadach. Jaki będzie tego efekt? Trzeba byłoby zrezygnować z wydatków finansowanych deficytem – a więc obciąć je o kilkaset miliardów złotych. To prosta droga do zapaści gospodarczej i do spadku dochodów podatkowych, co przy braku możliwości dalszego zadłużania wymuszałoby kolejne cięcia. W „czasach przedwojennych” wpadlibyśmy w sytuację przypominającą bankructwo.
Siedzimy więc na wielkiej minie, którą 30 lat temu sami sobie skonstruowaliśmy. Zamiast czekać na detonację i liczyć, że może urwie nam tylko rękę, a nie głowę, warto zabrać się za jej rozbrajanie. Bo niezależnie od podejścia do ekonomii jedno trzeba powiedzieć jasno: konstytucyjny limit zadłużenia nie działa. Albo będziemy go omijać i dalej niszczyć system finansów publicznych, albo nagle zaczniemy go przestrzegać i zniszczymy państwo.
