Budżet poza budżetem. Na co naprawdę wydaje państwo?
Michał Ostrowski, ekspert w dziedzinie podatków i finansów publicznych z Uniwersytetu Wrocławskiego, który był gościem Urszuli Ożarowskiej w studiu „Gazety Finansowej”, zwraca uwagę, że największym problemem nie jest wyłącznie wysokość wydatków, lecz także ich przejrzystość, tempo zadłużania się oraz ograniczona zdolność państwa do finansowania inwestycji.
Polskie finanse publiczne coraz bardziej przypominają system naczyń połączonych, w którym oficjalny budżet państwa jest tylko jedną z części większej całości. Podatki, składki, fundusze celowe, samorządy, NFZ, ZUS i pozabudżetowe mechanizmy finansowania tworzą strukturę, która wpływa na codzienne życie obywateli, koszty prowadzenia biznesu i długoterminowe bezpieczeństwo państwa.
Państwo nie ma „swoich” pieniędzy
Debata o finansach publicznych często zaczyna się od prostego pytania: skąd państwo bierze pieniądze? Odpowiedź, choć pozornie oczywista, ma fundamentalne znaczenie dla zrozumienia całego mechanizmu budżetowego.
Michał Ostrowski przypomina utarte powiedzenie: „Państwo nie ma swoich pieniędzy”. Jak wyjaśnia, państwo co prawda emituje swój pieniądz, ale przez ustrojowe ograniczenia i niezależność banku centralnego, dla widzenia bieżącego funkcjonowania musi środki pozyskiwać od jednostek. Najważniejszym źródłem są podatki, czyli przymusowe, bezzwrotne świadczenia, które finansują podstawowe zadania państwa.
Ekspert wskazuje, że dochody podatkowe budżetu państwa wynoszą około 580 mld zł, choć w skali całego sektora publicznego kwota ta jest wyższa, jeśli uwzględnić daniny trafiające do samorządów – przede wszystkim udziały w podatkach dochodowych i podatek od nieruchomości. Obok podatków funkcjonują również składki na ZUS i NFZ oraz różnego rodzaju opłaty, które często mają charakter bardziej celowy. W rezultacie łączne dochody państwa przekroczą półtora biliona zł.
Rozróżnienie pomiędzy typami dochodów publicznych kluczowe. Inaczej działa podatek, który trafia do wspólnej puli budżetowej, a inaczej składka emerytalna, której celem jest finansowanie konkretnego świadczenia. Problem zaczyna się wtedy, gdy obywatel słyszy hasło „budżet państwa” i zakłada, że widzi w nim całość finansów publicznych. W rzeczywistości widzi tylko fragment.
Filary polskiego budżetu
Najważniejszym podatkiem dla państwowej kasy pozostaje VAT.
Nie jest to zjawisko wyjątkowe na tle regionu. W wielu krajach Europy Środkowej podatki konsumpcyjne odgrywają szczególnie dużą rolę. Dla polityków mają one jedną zasadniczą zaletę: są mniej widoczne dla obywatela niż podatki dochodowe. PIT widać na pasku wynagrodzenia. VAT jest ukryty w cenie produktu lub usługi.
Ostrowski zauważa jednak, że taka konstrukcja systemu podatkowego nie jest neutralna społecznie. VAT proporcjonalnie mocniej obciąża osoby uboższe i klasę średnią, ponieważ większą część swoich dochodów przeznaczają one na bieżącą konsumpcję. Osoby zamożniejsze częściej część środków inwestują, a nie wydają natychmiast na towary i usługi.
W tym sensie polski system podatkowy jest bardziej złożony, niż wynikałoby z prostego porównania stawek. Dochody z kapitału są opodatkowane liniową stawką 19 proc., podczas gdy dochody z pracy mogą podlegać progresji podatkowej i składkom. Ekspert podkreśla jednak, że sama wysokość podatku to nie wszystko. Równie ważne są stabilność przepisów, poziom skomplikowania systemu i koszty jego obsługi.
Jak mówi Ostrowski, podatki mogą być niskie, ale mimo to mogą być uciążliwe. Dla przedsiębiorcy problemem nie jest wyłącznie stawka podatkowa, lecz także niepewność, częste zmiany przepisów i konieczność ponoszenia wysokich kosztów doradztwa prawno-podatkowego.
Administracja Skarbowa ma dane o wszystkim. Dlaczego nic z nimi nie robi?
Budżet państwa to nie całe państwo
Jednym z najważniejszych wątków rozmowy jest różnica między budżetem państwa a realną skalą wydatków publicznych. W powszechnym rozumieniu budżet państwa powinien pokazywać wszystkie dochody i wydatki państwa. Tak jednak nie jest.
Ostrowski mówi wprost: oficjalny budżet „bardzo niewiele” mówi o pełnej skali finansów publicznych. Wydatki budżetowe wynoszą około 900 mld zł, ale wydatki całego państwa przekraczają 2 bln zł. Ta różnica wynika z tego, że poza budżetem funkcjonują samorządy, fundusze celowe, ZUS, NFZ oraz fundusze zarządzane przez Bank Gospodarstwa Krajowego.
To właśnie tutaj pojawia się jeden z największych problemów: coraz więcej pieniędzy publicznych przepływa poza ustawą budżetową. Część tych mechanizmów ma funkcjonalne uzasadnienie. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest powiązany ze składkami i świadczeniami emerytalnymi. Fundusz Solidarnościowy finansuje określone cele społeczne realizowane z wpływów z daniny solidarnościowej. Takie fundusze mogą pomagać zachować celowy charakter dochodów publicznych, tam gdzie mają one zapewnić finansowanie konkretnego zadania.
Problem narasta jednak wtedy, gdy istotne wydatki państwa są realizowane poza kontrolą parlamentarną. Ostrowski zwraca uwagę na fundusze zarządzane przez BGK, z których finansowano w ostatnich latach wszystkie „nadprogramowe” wydatki państwa: walkę z pandemią, dodatki węglowe, pomoc obywatelom Ukrainy, modernizację sił zbrojnych czy programy inwestycyjne z Krajowego Planu Odbudowy.
– Łącznie więcej wydajemy poza budżetem państwa niż z tego budżetu – podkreśla ekspert.
Fundusze pozabudżetowe i problem przejrzystości
Nie każdy fundusz jest z definicji zły. Ostrowski wyraźnie rozróżnia fundusze celowe ujęte w ustawie budżetowej od funduszy, które funkcjonują poza nią.
Jeżeli fundusz jest częścią ustawy budżetowej, podlega kontroli parlamentu. Sejm głosuje nad ustawą, wydatki są widoczne, a obywatele mogą śledzić, na co przeznaczane są środki. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku funduszy pozaustawowych.
Według Ostrowskiego fundusze zarządzane przez BGK osłabiają transparentność finansów państwa. Parlament raz udziela upoważnienia do dysponowania środkami, ale później jego realna kontrola nad przepływami finansowymi jest ograniczona. Obywatele również nie widzą pełnego obrazu.
To ma także wymiar kosztowy. Ekspert wskazuje, że obsługa długu funduszy poza budżetem jest zwykle droższa niż obsługa długu Skarbu Państwa. Oznacza to, że brak przejrzystości może iść w parze z wyższym kosztem finansowania.
Z punktu widzenia prestiżu państwa i zaufania inwestorów przejrzystość finansów publicznych jest warunkiem wiarygodności państwa. Im więcej wydatków przesuwa się poza centralny budżet, tym trudniej odpowiedzieć na podstawowe pytanie: jaka jest faktyczna kondycja finansowa państwa?
Na co państwo wydaje najwięcej?
Pytanie o strukturę wydatków państwa wydaje się podstawowe. Tymczasem, jak zauważa Ostrowski, odpowiedź wcale nie jest prosta. Problemem jest klasyfikacja budżetowa, która nie daje obywatelom jednego, przejrzystego sprawozdania pokazującego, na jakie funkcje i zadania państwo przeznacza pieniądze.
Największą część wydatków stanowią wydatki bieżące i zobowiązania prawnie zdeterminowane. Jeżeli państwo uchwala program 800 plus, obywatele spełniający kryteria nabywają prawo do świadczenia i pieniądze te muszą znaleźć się w budżecie. Tak samo ze wszelkimi prawnymi zobowiązaniami – emerytury, zapewnienie opieki zdrowotnej, składka członkowska do UE czy odsetki na obsługę długu. Państwo przestrzegające prawa i zawartych umów musi zapewnić pieniądze na to wszystko.
Około 80 proc. Wydatków budżetu państwa to tzw. wydatki sztywne. To oznacza, że rząd ma ograniczone pole manewru. Duża część budżetu jest „z góry zajęta” przez zobowiązania, których nie można łatwo ograniczyć bez zmiany ustaw lub poważnych decyzji politycznych.
Największe kategorie wydatków to świadczenia społeczne, ochrona zdrowia, obrona narodowa oraz rosnące koszty obsługi długu. Szczególnie ten ostatni element staje się coraz bardziej niepokojący. Ostrowski wskazuje, że państwo wyda znacznie ponad 100 mld zł na samą obsługę zadłużenia.
Inwestycje przegrywają z wydatkami sztywnymi
Z punktu widzenia długofalowego rozwoju gospodarki kluczowe są inwestycje. To one budują infrastrukturę, zwiększają produktywność i tworzą warunki dla wzrostu w przyszłości. Jednak w polskich finansach publicznych ich udział pozostaje ograniczony.
Ostrowski wskazuje, że państwo wydaje na inwestycje około 200 mld zł, co odpowiada mniej więcej 5 proc. PKB. W relacji do całości wydatków publicznych jest to niewiele ponad 10 proc.
Problem polega na tym, że przestrzeń na inwestycje jest wypychana przez wydatki sztywne. Państwo najpierw musi sfinansować świadczenia, emerytury, ochronę zdrowia, administrację i obsługę długu. Dopiero potem pojawia się pytanie, ile zostaje na projekty rozwojowe.
Ekspert przypomina, że inwestycje publiczne mają silny efekt gospodarczy. Pieniądze wydane na dobrze zaprojektowane projekty nie znikają. Pracują w gospodarce, zwiększają aktywność firm, tworzą miejsca pracy i podnoszą przyszłe dochody podatkowe.
Jak tłumaczy Ostrowski, inwestycje charakteryzują się wysokimi mnożnikami fiskalnymi. Oznacza to, że wzrost wydatków publicznych na inwestycje może przełożyć się na jeszcze większy wzrost gospodarki. Innymi słowy: nie każdy wydatek jest taki sam. Czym innym jest finansowanie bieżącej konsumpcji, a czym innym budowa infrastruktury, energetyki czy systemów zwiększających konkurencyjność państwa.
Dług publiczny bez prostych sloganów
W debacie publicznej dług państwa często przedstawia się w sposób uproszczony: dzieli się całkowite zadłużenie przez liczbę obywateli i ogłasza, ile „przypada” na każdego Polaka. Ostrowski stanowczo krytykuje takie podejście.
– To jest takie sugerowanie, że to my osobiście mamy uwieszoną hipotekę na szyi i ten dług musimy spłacać. To zdecydowanie tak nie jest – podkreśla.
Dług publiczny nie jest długiem prywatnym. Zadłuża się państwo, a nie obywatel jako osoba fizyczna. Nie oznacza to jednak, że dług jest obojętny dla społeczeństwa. Jego konsekwencje mogą być pośrednie: wyższe podatki, gorsze ratingi, droższy kredyt, słabsza pozycja państwa na rynkach finansowych.
Ekspert zwraca uwagę na jeszcze jeden ważny aspekt: trzeba pytać, na co państwo się zadłuża. Jeśli dług finansuje bieżącą konsumpcję, problem jest poważniejszy. Jeśli jednak środki idą na inwestycje, z których będą korzystać przyszłe pokolenia, takie jak drogi, energetykę, infrastrukturę strategiczną to ocena powinna być bardziej zniuansowana.
Dług nie jest więc ani sam w sobie zły, lecz jest narzędziem. Kluczowe jest to, czy państwo używa go odpowiedzialnie.
Czy limit zadłużenia ogranicza przyszłość Polski? | Analiza Konstytucyjnego limitu zadłużenia
Największe ryzyko: deficyt wymyka się spod kontroli
Najbardziej niepokojąca część diagnozy Ostrowskiego dotyczy przyszłości. Ekspert unika katastroficznych tonów, ale wskazuje na kilka poważnych zagrożeń.
Po pierwsze, deficyt jest już dziś bardzo wysoki. Po drugie, dług rośnie w tempie trudnym do przewidzenia. Po trzecie, dochody podatkowe nie nadążają za wzrostem wydatków, mimo że gospodarka rośnie. Po czwarte, rząd regularnie przeszacowuje dochody budżetowe na etapie planowania.
Ostrowski wskazuje, że pomyłka w prognozach może wynosić 30–40 mld zł. To ogromna kwota. Jeżeli państwo planuje wyższe dochody, niż faktycznie uzyska, łatwiej decyduje się na wyższe wydatki. Potem luka pogłębia deficyt.
Najbardziej niepokojące jest jednak to, że wysoki deficyt występuje w czasie wzrostu gospodarczego. Teoretycznie w dobrej koniunkturze deficyty powinny maleć, bo rosną dochody podatkowe, a państwo nie musi tak mocno interweniować. Tymczasem Polska ma deficyt zbliżony do poziomu z czasu pandemicznego 2020 r.
Ostrowski mówi wprost, że jeśli przy obecnym napięciu budżetu pojawi się nowy kryzys geopolityczny, gospodarczy lub zdrowotny, sytuacja może stać się bardzo trudna. Państwo ma bowiem jednocześnie ogromne potrzeby: modernizację armii, niedofinansowaną ochronę zdrowia, koszty długu i presję społeczną na utrzymanie świadczeń.
Finanse publiczne jako test odpowiedzialności państwa
Rozmowa z Michałem Ostrowskim pokazuje, że o budżecie nie można mówić wyłącznie językiem politycznych haseł. Ani opowieść o katastrofie, ani narracja o rekordowych dochodach i wzroście PKB nie oddają pełnej prawdy.
Prawdziwy problem leży głębiej: w strukturze wydatków, ograniczonej przejrzystości, rosnącej roli funduszy poza budżetem, i słabej przewidywalności dochodów publicznych. Państwo potrzebuje środków na bezpieczeństwo, zdrowie, inwestycje i rozwój. Jednocześnie musi zachować wiarygodność finansową.
Najważniejsze pytanie na kolejną dekadę brzmi więc nie tylko: ile państwo wydaje? Równie istotne jest pytanie: czy wiemy, na co wydaje, kto to kontroluje i czy te wydatki budują przyszłą siłę gospodarki?
Finanse publiczne to nie abstrakcyjne numerki i tabele, tylko mechanizm, który decyduje o podatkach, jakości usług publicznych, kosztach życia, bezpieczeństwie państwa i możliwościach rozwoju kolejnych pokoleń. Jak podkreśla Ostrowski, jest to temat ważny „nie tylko na teraz, ale też na przyszłość”
