Czy da się jeszcze odzyskać kontrolę nad polskim systemem podatkowym?
Tydzień temu skupiłem się na diagnozowaniu największych problemów trapiących polskie prawo podatkowe. Nie ma co ukrywać, że ich rozwiązanie nie może być proste. Tak samo jak „proste” nie jest podejście Polaków do tego tematu, co wynika z naszej mentalności ukształtowanej w toku burzliwej historii.
Nie zmienia to faktu, że utrzymywanie status quo każdego roku kosztuje nas krocie.
Rozczarowani podatnicy, brak pieniędzy w budżecie
Efekty polityki ostatnich lat najlepiej obrazuje problem załamania wzrostu dochodów publicznych. Pomimo dobrej koniunktury gospodarczej (realny wzrost ok. 3 proc. PKB rocznie w latach 2024–2026) nie zwiększają się one w oczekiwany sposób. W 2024 r. zakładano dochody podatkowe budżetu państwa na poziomie 604 mld zł – ostatecznie osiągnięto jedynie 556 mld zł. W 2025 r. wobec oczekiwanych 571 mld zł wpłynęło do budżetu jedynie ok. 529 mld zł. W budżecie na 2026 r. przewidziano 580 mld zł – to prawie 25 mld zł mniej niż przewidywano na 2024 r.
Realna suma wpływów zapewne będzie jeszcze mniejsza. Nawet bez żadnego nieprzewidzianego kryzysu, w ciągu ostatnich trzech lat rząd przeszacowywał dochody podatkowe budżetu o ok. 30–40 mld zł. W tym roku lepiej nie będzie, skoro sam pakiet CPN, mrożący ceny paliw, kosztuje państwo 1,6 mld zł miesięcznie.
Załamanie wzrostu dochodów publicznych nie przekłada się na wzrost atrakcyjności systemu podatkowego ani nie jest konsekwencją działań nakierowanych na zmniejszenie sektora publicznego. To rezultat braku spójnej i dalekowzrocznej polityki podatkowej.
Jak odzyskać kontrolę nad systemem podatkowym?
Trzeba opracować ramy, które pozwolą na osiągnięcie efektu synergii – wzrostu dochodów podatkowych przy jednoczesnym zwiększeniu przewidywalności i stabilności systemu podatkowego. Wbrew pozorom te rzeczy wcale się nie wykluczają, a wręcz przeciwnie. Warto skupić się na czterech obszarach.
Od pomysłu do własnego biznesu. Działalność nierejestrowana i przedsiębiorczość mam
Zmiana mentalności i praktyki działania organów podatkowych
Należy odejść od fiskalno-represyjnego podejścia administracji skarbowej na rzecz partnerskiej relacji z podatnikiem.
Krokiem w dobrą stronę może być projekt nowelizacji ordynacji podatkowej i ustawy o KAS, zarejestrowany pod numerem UDER110. Projekt ma wprowadzić ugodę podatkową jako dodatkowy, dobrowolny instrument rozwiązywania lub zapobiegania sporom podatników z fiskusem. Planowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów to trzeci kwartał 2026 r., a ugody mają wejść w życie od 2028 r.
Do prawdziwych mediacji jeszcze daleko – nie będzie można negocjować wysokości zobowiązania ani ustaleń faktycznych wpływających na jego wysokość. Możliwe będzie negocjowanie sposobu interpretacji przepisów, gdy prawo jest niejasne. Zachęty dla podatnika? Redukcja odsetek od zaległości podatkowych od 50 proc. do 70 proc., wyłączenie odpowiedzialności karnoskarbowej i święty spokój. Czy ugody okażą się skuteczne i przyjazne dla podatników? Tu wracamy do punktu wyjścia, bo niestety jest to w gestii organów – to od ich uznania zależeć ma porozumienie.
Być może mentalność organów podatkowych przytemperuje też uchylenie niesławnego art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej, który umożliwiał zawieszenie biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego poprzez sztuczne wszczęcie postępowania karnego skarbowego. Organy, poprzez instrumentalne wykorzystanie tego przepisu, w praktyce wydłużały sobie czas na przeprowadzenie postępowań podatkowych.
Ale czy zamykając jedne drzwi, ustawodawca nie otworzy kolejnych?
Ustawa przewiduje jednocześnie uchylenie art. 44 § 2 kodeksu karnego skarbowego, który wiązał przedawnienie karalności przestępstwa skarbowego z przedawnieniem zobowiązania podatkowego. Obecnie wraz z przedawnieniem zobowiązania podatkowego przedawnia się też karalność przestępstwa skarbowego. Po reformie zobowiązanie podatkowe przedawni się po pięciu latach i trudniej będzie ten termin wydłużyć. Niestety karalność czynu karnoskarbowego nie będzie automatycznie gasnąć. Co więcej, sąd, skazując przestępcę skarbowego, będzie mógł orzec zwrot równowartości przedawnionej należności podatkowej. Czyli w praktyce i tak ten „wygaszony” podatek być może trzeba będzie zapłacić w takiej czy innej postaci.
Wydaje się, że nawet najlepsze przepisy nie zastąpią podejścia ludzi, którzy będą je stosować. Kluczowa pozostaje zmiana w sposobie rozliczania organów skarbowych z wykonywanych zadań. Obecnie główny nacisk stawiany jest na egzekucję należności podatkowych. Trzeba też większy nacisk położyć na stworzenie instytucjonalnych instrumentów umożliwiających wzmocnienie kultury dialogu i porozumienia czy edukacji podatników.
Opracowanie szczególnych standardów tworzenia prawa podatkowego
Obecna procedura legislacyjna nie przewiduje szczególnych wymogów co do formy i treści uchwalanego prawa podatkowego. Zasadna z tego punktu widzenia byłaby kodyfikacja konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, a także odpowiednio długiej vacatio legis.
Ustawodawca winien kierować się tymi zasadami w procesie legislacyjnym, a odejście od ich stosowania powinno być możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach i w myśl zasady comply or explain – dokładnie uzasadnione.
Być może uda się z wydłużeniem vacatio legis. To miały wprowadzić przepisy powstałe w ramach pakietu deregulacji. Projekt UDER3 zawiera rozwiązania wprowadzające zasadę co najmniej sześciomiesięcznego vacatio legis dla projektów ustaw zwiększających obciążenia podatkowe. Rada Ministrów przyjęła go 6 maja 2025 r. Niestety po pierwszym czytaniu utknął w Sejmie.
W toku procesu legislacyjnego zwracano uwagę, że tę zasadę, w brzmieniu zaproponowanym przez rząd, będzie dało się obejść. Sceptycyzm jest tu jak najbardziej zasadny – rząd przecież sam się zobowiązał przed wyborcami do wydłużenia vacatio legis. Słowa nie dotrzymał. Obawiam się, że zmiany tej mentalności niestety nie zastąpi nawet najlepiej napisana ustawa. Ostatecznie zawsze będzie można ją przecież zmienić ustawą.
Half Polish, Half Lebanese: Building a Business in Poland
Zmiana horyzontu czasowego w polityce podatkowej
Zmiany w prawie podatkowym dokonywane są obecnie w sposób doraźny i reaktywny, bez uwzględnienia długoterminowej perspektywy. Tymczasem plany rządu powinny być przewidywalne dla podatników. Warto wobec tego wprowadzić stały termin publikacji przez rząd pakietu projektów zmian podatkowych na kolejny rok, na wzór holenderskiego Tax Plan.
Nawet jeśli taki plan, wzorem Holandii, miałby być prezentowany we wrześniu, to zapewne byłoby to bardziej atrakcyjne dla podatników niż nieprzestrzegana obietnica sześciomiesięcznej vacatio legis i liczne zmiany albo groźby zmian na krótko przed, albo i w trakcie roku podatkowego.
Dobrą praktyką byłoby również przyjmowanie choćby ramowych założeń co do kierunku polityki podatkowej przez nowo powołane rządy w perspektywie kadencji parlamentu.
Niestety rzeczywistość wygląda zgoła odmiennie. Rząd najpierw obiecuje obywatelom obniżki podatków (np. legendarne już podwyższenie kwoty wolnej do 60 tys. zł), by potem w średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym obiecać Komisji Europejskiej, że żadnych obniżek nie będzie.
Nic tu nie zwiastuje choćby próby zmiany na lepsze.
Walka z inercją w prawie podatkowym
Proces legislacyjny i towarzyszące mu wyzwania polityczne często nie nadążają za dynamiczną rzeczywistością ekonomiczną. Wiele rozwiązań podatkowych, raz uchwalonych, pozostaje w systemie prawnym przez wiele lat w niezmiennym kształcie, nawet jeśli są nieefektywne. Dlatego należy wprowadzić rozwiązania, które tej inercji legislacyjnej w perspektywie są w stanie przeciwdziałać.
Przykładem mogą być stosowane np. w Danii automatyczne mechanizmy waloryzacji progów i kwot w podatkach dochodowych. W ten sposób uniknęlibyśmy problemów wynikających z zamrożenia skali podatkowej i nieproporcjonalnego obciążenia klasy średniej. Inercja to jedyny oręż, którym dysponuje rząd szukający dochodów. Jak duże byłyby polityczne koszty uchwalania corocznie nowego podatku przynoszącego do budżetu 14 mld zł? Takie są właśnie skutki zamrożenia skali. Rząd, żeby te pieniądze dostać, nie musi robić nic. Dosłownie!
Z drugiej strony problemem jest inercja w rozdawaniu przywilejów. Raz udzielona ulga z reguły zostaje w systemie, nawet jeśli nie okazała się skuteczna albo nie jest już potrzebna do osiągnięcia pożądanego przez państwo pozapodatkowego celu. Można tu zastosować znany w Wielkiej Brytanii mechanizm sunset clause (klauzula wygaśnięcia). Polega on na tym, że nowo uchwalana preferencja podatkowa traci moc po upływie określonego czasu, o ile w wyniku obowiązkowej ewaluacji nie zostanie wykazane, że spełnia założone cele i jest społecznie oraz fiskalnie uzasadniona.
Skomplikowane prawo to objaw, nie przyczyna
Największym problemem polskiego systemu podatkowego nie jest skomplikowane prawo, tylko czynniki, które to prawo tworzą lub wpływają na jego kształt. Dlatego trzeba się skupić nie na kolejnych łatkach do systemu, tylko na zmianie jego logiki. Od doraźnych wojenek podatnika z fiskusem do długoterminowej polityki nastawionej na współpracę, swobodę i wzrost dochodów budżetowych. Wymaga to zmiany podejścia do tworzenia prawa podatkowego i jego stosowania – zarówno przez organy, jak i podatników.
