Fiskus przy jednym stole z podatnikiem. Czy Polsce potrzebne są mediacje podatkowe i Rzecznik Praw Podatnika?
Spór podatkowy nie zawsze wynika z próby uniknięcia podatku. Często jego przyczyną jest niejasny przepis, odmienna ocena dokumentów albo zwykły błąd. Mimo to podatnik i urząd skarbowy szybko stają po przeciwnych stronach proceduralnej barykady. Mediacje podatkowe oraz niezależny Rzecznik Praw Podatnika mogłyby ten model zmienić.
Nie chodzi o pobłażliwość wobec nieuczciwych podatników, lecz o stworzenie państwa, które potrafi rozmawiać, zanim zacznie karać.
Spór, który od początku zmierza do sądu
Kontakt podatnika z administracją skarbową jest z natury nierówny. Po jednej stronie znajduje się urząd wyposażony w aparat kontrolny, dostęp do informacji oraz możliwość wydania decyzji. Po drugiej – obywatel albo przedsiębiorca, który często po raz pierwszy spotyka się z kontrolą, postępowaniem podatkowym lub koniecznością zakwestionowania stanowiska organu.
W teorii postępowanie podatkowe powinno służyć wyjaśnieniu sprawy i prawidłowemu zastosowaniu przepisów. W praktyce dość szybko przybiera jednak formę sporu. Organ zbiera dowody i przedstawia swoje ustalenia, a podatnik składa wyjaśnienia, zastrzeżenia i odwołania. Strony przestają rozmawiać o istocie problemu, a zaczynają przygotowywać argumenty z myślą o przyszłym postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Nie oznacza to, że urzędnicy działają ze złą wolą. Problem ma raczej charakter systemowy. Organ podatkowy jest rozliczany z przestrzegania procedur, prawidłowości ustaleń i ochrony interesu Skarbu Państwa. Urzędnik, który chciałby poszukiwać niestandardowego sposobu zakończenia sporu, może obawiać się zarzutu zbyt daleko idącej ustępliwości. Bez wyraźnej podstawy prawnej bezpieczniej jest wydać decyzję i pozostawić jej ocenę organowi odwoławczemu albo sądowi.
W ten sposób nawet spór, który mógłby zostać wyjaśniony podczas jednego lub dwóch spotkań, potrafi trwać kilka lat. W tym czasie podatnik ponosi koszty obsługi prawnej, blokuje środki na ewentualną zapłatę zaległości i nie ma pewności, czy prawidłowo rozlicza podobne transakcje. Administracja również angażuje pracowników, przygotowuje kolejne pisma i reprezentuje swoje stanowisko przed sądami.
Nie bez powodu OECD zwraca uwagę, że zapobieganie sporom oraz ich sprawne rozwiązywanie są istotne dla utrzymania zaufania do systemu podatkowego.
Mediacja nie oznacza targowania się o wysokość podatku
Słowo „mediacja” może budzić w prawie podatkowym pewien opór. Podatek nie jest przecież ceną ustalaną w drodze negocjacji. Organ nie może zgodzić się na niższe zobowiązanie tylko dlatego, że podatnik nie chce zapłacić kwoty wynikającej z ustawy. Zasady opodatkowania muszą być jednakowe dla wszystkich.
Mediacja podatkowa nie powinna więc polegać na dzieleniu spornej kwoty na pół. Jej celem byłoby przede wszystkim wyjaśnienie, w czym strony rzeczywiście się różnią, uporządkowanie materiału dowodowego i sprawdzenie, czy spór można zakończyć w granicach prawa.
W wielu sprawach różnica stanowisk nie dotyczy samej stawki podatku, lecz ustalenia faktów. Strony mogą inaczej oceniać, czy usługa została rzeczywiście wykonana, jaki był ekonomiczny cel transakcji, czy podatnik dochował należytej staranności albo czy określony wydatek pozostawał w związku z działalnością gospodarczą. Zdarzają się również spory o wartość rynkową majątku, moment wykonania świadczenia, zakres posiadanych dokumentów lub znaczenie korespondencji między kontrahentami.
Właśnie w takich sprawach rozmowa prowadzona przy udziale bezstronnej osoby może być bardziej użyteczna niż wymiana kolejnych pism. Mediator nie rozstrzygałby, kto ma rację, lecz pomagałby stronom wskazać kwestie bezsporne, ustalić zakres brakujących dowodów i znaleźć sposób zakończenia postępowania zgodny z przepisami.
Podatki „na chwilę”, rachunki na lata. Piotr Nowak o pułapkach systemu
Jak mogłaby wyglądać mediacja podatkowa?
Mediacja powinna być dobrowolna. Ani podatnik, ani organ nie mogliby być zmuszeni do udziału w niej lub do zaakceptowania konkretnego rozwiązania. Odmowa udziału nie mogłaby też powodować negatywnych konsekwencji procesowych.
Istotna byłaby również poufność. Stanowiska przedstawiane podczas mediacji nie powinny być później wykorzystywane przeciwko podatnikowi, jeżeli nie doszłoby do porozumienia. Bez takiej gwarancji strony prowadziłyby rozmowę wyłącznie pozornie, obawiając się, że każde ustępstwo zostanie potraktowane jako przyznanie się do błędu.
Najważniejszą postacią byłby jednak mediator. Nie powinien nim być pracownik urzędu prowadzącego sprawę ani osoba służbowo zależna od organu podatkowego. Mediatorzy musieliby posiadać nie tylko umiejętność prowadzenia rozmów, lecz także odpowiednią wiedzę podatkową i gospodarczą. W przeciwnym razie ich rola ograniczyłaby się do przekazywania stanowisk pomiędzy stronami.
Mediacja mogłaby być uruchamiana już na etapie czynności sprawdzających albo kontroli, zanim zostanie wszczęte pełne postępowanie podatkowe.
Nie każda sprawa nadawałaby się do mediacji. Trudno wyobrazić ją sobie w przypadku świadomego oszustwa podatkowego, posługiwania się fałszywymi dokumentami lub uczestnictwa w zorganizowanym procederze. Mediacja nie może stać się sposobem na uniknięcie odpowiedzialności.
Można ją natomiast rozważyć tam, gdzie występują skomplikowane okoliczności faktyczne, niejednoznaczne dowody, rozbieżne wyceny albo wątpliwości dotyczące kwalifikacji prawnej określonego zdarzenia. Porozumienie mogłoby również obejmować termin i sposób zapłaty zaległości, ograniczenie odsetek lub sankcji w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez ustawę, a także rezygnację z dalszych środków zaskarżenia po wykonaniu ustaleń.
Kierunek ten zaczyna być widoczny także w pracach legislacyjnych. W marcu 2026 r. do wykazu prac rządu wpisano projekt UDER110, przewidujący wprowadzenie ugody podatkowej. Ma ona umożliwiać podatnikom i płatnikom polubowne zakończenie lub uniknięcie sporu dotyczącego zobowiązania, którego termin płatności już upłynął. Projekt zakłada między innymi możliwość ustalenia warunków spłaty, ograniczenia odsetek i sankcji oraz zmniejszenia kosztów dalszego prowadzenia sporu. Planowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów określono na trzeci kwartał 2026 r.
Ugoda dotycząca zaległości nie jest jeszcze pełnym modelem mediacji podatkowej. Pokazuje jednak, że administracja dostrzega potrzebę uzupełnienia rozwiązań władczych o instrumenty oparte na porozumieniu.
Mediacja wymaga zabezpieczeń
Największa zaleta mediacji może być jednocześnie jej największym zagrożeniem. Elastyczność pomaga rozwiązać konkretną sprawę, ale bez odpowiednich reguł może prowadzić do nierównego traktowania podatników.
Szybko pojawiłoby się pytanie, dlaczego jeden przedsiębiorca uzyskał korzystne zakończenie sporu, podczas gdy drugi, znajdujący się w podobnej sytuacji, musiał przejść całe postępowanie. Mogłoby też powstać przekonanie, że na mediację mogą sobie pozwolić przede wszystkim duże firmy, korzystające z pomocy rozbudowanych kancelarii.
Dlatego zasady kierowania spraw do mediacji powinny być jawne i jednakowe. Administracja mogłaby publikować zanonimizowane informacje o zakończonych mediacjach, opisujące problem i przyjęty sposób jego rozwiązania. Nie chodzi o ujawnianie tajemnicy skarbowej, lecz o pokazanie, że podobne sprawy są traktowane podobnie.
Potrzebna byłaby także kontrola legalności porozumienia. Ugoda nie powinna pozwalać na tworzenie indywidualnych zwolnień podatkowych ani na rezygnację z podatku należnego zgodnie z ustawą. Każde porozumienie musiałoby zawierać uzasadnienie wskazujące fakty, podstawę prawną oraz wzajemne zobowiązania stron.
Należałoby również chronić podatnika przed presją. Organ nie może przedstawiać mediacji jako wyboru pomiędzy zaakceptowaniem jego propozycji a natychmiastowym wszczęciem egzekucji lub postępowania karnego skarbowego. Podatnik powinien mieć możliwość konsultacji z pełnomocnikiem i odpowiedni czas na ocenę skutków ugody.
Rzecznik, czyli głos podatnika wewnątrz systemu
Drugim elementem zmiany mógłby być Rzecznik Praw Podatnika. Nie byłby on doradcą podatkowym finansowanym przez państwo ani organem rozstrzygającym spory zamiast sądów. Jego zadaniem byłaby ochrona praw podatników w kontaktach z administracją oraz wskazywanie problemów, których pojedynczy obywatel nie jest w stanie skutecznie przedstawić.
Obecnie sprawami podatkowymi zajmuje się między innymi Rzecznik Praw Obywatelskich. Na stronie RPO prowadzona jest osobna kategoria dotycząca problemów podatkowych i interwencji podejmowanych na rzecz obywateli. Przedsiębiorcy z sektora mikro, małych i średnich firm mogą korzystać także ze wsparcia Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, który uczestniczy w postępowaniach i występuje przed sądami administracyjnymi.
Nie oznacza to jednak, że wyspecjalizowany rzecznik podatkowy byłby zbędny. RPO zajmuje się całym katalogiem praw i wolności obywatelskich, a Rzecznik MŚP chroni określoną grupę przedsiębiorców.
Pomysł nie jest nowy. Ustawa o Rzeczniku Praw Podatnika była już wcześniej przedmiotem projektu. W 2019 r. rząd przyjął projekty nowej ordynacji podatkowej oraz ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika. Zakładały one również wprowadzenie umów podatkowych, mediacji oraz innych form załatwiania spraw na zasadzie konsensusu. Rozwiązania te nie weszły jednak w życie.
Rzecznik mógłby przyjmować skargi, analizować akta sprawy i zwracać się do organów o wyjaśnienia. W przypadku stwierdzenia naruszenia praw podatnika powinien mieć możliwość przedstawienia organowi stanowiska, żądania ponownego przeanalizowania sprawy, przystąpienia do postępowania albo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W szczególnie pilnych przypadkach mógłby występować o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu wyjaśnienia sprawy. Organ nie musiałby automatycznie uwzględniać takiego wniosku, ale odmowa powinna wymagać pisemnego uzasadnienia.
Równie ważna byłaby działalność systemowa. Jeżeli do biura Rzecznika zaczęłyby wpływać setki podobnych skarg, oznaczałoby to, że problem nie dotyczy pojedynczego urzędu lub podatnika. Rzecznik mógłby występować do ministra o wydanie interpretacji ogólnej, przedstawiać propozycje zmian ustawowych, opiniować projekty przepisów i publikować raporty o najczęściej naruszanych prawach podatników. Jego zadaniem byłoby również ostrzeganie przed regulacjami, które mogą prowadzić do sporów, oraz wskazywanie procedur zbyt skomplikowanych dla przeciętnego obywatela.
Poland through an expat’s eyes: safety, family and opportunity
Podobną logikę przyjęto w Stanach Zjednoczonych, gdzie w strukturze administracji podatkowej działa Taxpayer Advocate Service. Jest to organizacja posiadająca niezależność, pomagająca podatnikom, których problemy nie zostały rozwiązane zwykłymi kanałami, oraz rekomendująca zmiany zapobiegające powtarzaniu się podobnych trudności. Nie jest to model, który należałoby bezpośrednio kopiować, ale pokazuje, że ochrona podatnika i skuteczny pobór podatków nie muszą się wzajemnie wykluczać.
Od państwa kontrolującego do państwa rozmawiającego
Mediacje podatkowe i Rzecznik Praw Podatnika nie uproszczą automatycznie prawa podatkowego. Nie zastąpią dobrych ustaw, stabilnych interpretacji i sprawnie działających sądów. Mogą jednak ograniczyć skutki niedoskonałości systemu.
Ich znaczenie byłoby również symboliczne. Państwo pokazałoby, że podatnik nie jest wyłącznie podmiotem kontrolowanym, lecz stroną mającą prawo do wysłuchania, wyjaśnienia swojego stanowiska i zakwestionowania sposobu działania administracji.
Nie oznacza to rezygnacji ze stanowczości wobec oszustw. Administracja nadal powinna szybko reagować na wyłudzenia i świadome uchylanie się od opodatkowania. Partnerskie podejście nie jest naiwnością. Polega na rozróżnieniu pomiędzy oszustem a podatnikiem, który popełnił błąd, inaczej zrozumiał niejasny przepis albo znalazł się w sporze dotyczącym skomplikowanych okoliczności gospodarczych.
Dziś państwo najczęściej rozmawia z takim podatnikiem za pomocą wezwań, protokołów i decyzji. Być może nadszedł czas, aby obok tych dokumentów pojawił się również stół, przy którym można spokojnie przedstawić argumenty.
Dobrze zaprojektowana mediacja mogłaby zakończyć część sporów wcześniej i taniej. Niezależny Rzecznik Praw Podatnika mógłby natomiast pilnować, aby za sprawnością poboru podatków nie zniknął człowiek, którego dotyczy postępowanie.
Wizerunkowo byłaby to ważna zmiana. Znacznie ważniejsze byłoby jednak to, że za nowym wizerunkiem mogłaby pójść rzeczywista przebudowa relacji między obywatelem a fiskusem – z relacji opartej głównie na kontroli i nieufności na relację, w której jest również miejsce na rozmowę, proporcjonalność i wzajemny szacunek.
