Prof. Witold Modzelewski: Mit uszczelniania systemu podatkowego
Od co najmniej dziesięciu lat – a być może nawet dłużej – w systemie podatkowym można zaobserwować wyraźne zjawisko, szczególnie widoczne w podatkach dochodowych, choć nie ograniczające się wyłącznie do nich. Pochłonęło ono ogromne zasoby: czas milionów osób, zaangażowanie setek tysięcy podmiotów, a także pracę księgowych i organów podatkowych. Chodzi o proces systematycznego wprowadzania do ustaw podatkowych tzw. przepisów uszczelniających.
Podatki są częścią prawa stanowionego, co oznacza, że ich treść wynika z przepisów uchwalanych w procesie legislacyjnym i publikowanych w Dzienniku Ustaw. To właśnie te przepisy stanowią podstawowe źródło wiedzy dla obywateli i podmiotów prawa podatkowego. Proces legislacyjny obejmuje tworzenie, stanowienie i ogłaszanie prawa – dopiero w tym momencie regulacje stają się obowiązujące.
Mechanizm „uszczelniania” polegał na tym, że do ustaw podatkowych – takich jak podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek dochodowy od osób prawnych czy VAT – wprowadzano szczegółowe przepisy opisujące określone zachowania, które wcześniej rzekomo pozostawały poza opodatkowaniem. Założenie było proste: objęcie tych działań regulacjami miało zwiększyć wpływy budżetu państwa. Koncepcja ta przeniknęła zarówno do języka polityki, jak i potocznego rozumienia systemu podatkowego, utrwalając przekonanie, że poprawa systemu podatkowego polega przede wszystkim na identyfikowaniu i opisywaniu w przepisach zachowań nieopodatkowanych.
Część regulacji powstawała w dobrej wierze, w przekonaniu, że wprowadzenie odpowiednich przepisów rzeczywiście pozwoli opodatkować to, co dotąd pozostawało poza systemem, a tym samym zwiększyć dochody państwa. W dużej mierze jednak przepisy były przyjmowane niejako „na wiarę”, bez szczegółowych danych empirycznych o skali zjawisk, które miały zostać objęte regulacjami. Wielu z tych przepisów było implementacją dyrektyw unijnych mających przeciwdziałać tzw. erozji podstawy opodatkowania. Państwa członkowskie zobowiązywano do wprowadzania mechanizmów, które w założeniu miały zwiększyć wpływy budżetowe, choć w praktyce skuteczność tych działań była ograniczona.
Lista instrumentów uszczelniających jest długa i obejmuje zarówno przepisy dotyczące podatku od towarów i usług, jak i podatków dochodowych. W VAT wprowadzono m.in. krajowe odwrotne obciążenie, które funkcjonowało przez prawie siedem lat, co miało przeciwdziałać nieprawidłowościom w rozliczeniach. W podatkach dochodowych pojawiły się rozwiązania takie jak zagraniczne jednostki kontrolowane (CFC), tzw. exit tax, podatek od nieruchomości komercyjnych, podatek minimalny czy podatek od przerzuconych dochodów. Ich wdrożenie wymagało ogromnych nakładów pracy zarówno ze strony administracji publicznej, jak i podatników.
Rewolucja cen ropy już się zaczęła? To dopiero początek problemów
Podatnicy musieli prowadzić szczegółową ewidencję, dokumentować zdarzenia gospodarcze, sporządzać raporty i przekazywać liczne informacje. Równocześnie aparat skarbowy monitorował przestrzeganie nowych przepisów, co generowało dodatkowe koszty i obciążenia. Warto zwrócić uwagę, że czas poświęcony na legislację jest zasobem ograniczonym, a alokowanie go na przepisy o ograniczonej skuteczności oznacza mniejsze możliwości zajęcia się kwestiami rzeczywiście istotnymi dla efektywności systemu podatkowego.
Pomimo tych działań efekty fiskalne były minimalne. Dochody budżetowe wynikające z przepisów uszczelniających były liczone w ułamkach procenta wpływów lub w granicach kilku, kilkunastu milionów złotych, co w kontekście budżetu rzędu dziesiątek miliardów złotych jest wartością praktycznie śladową. Jednocześnie wprowadzanie skomplikowanych regulacji tworzyło złudzenie skuteczności i prewencyjnego działania przepisów, które w praktyce często dotyczyły zachowań marginalnych lub hipotetycznych.
Z perspektywy czasu można stwierdzić, że wiele przepisów miało charakter reakcji na wyolbrzymione lub teoretyczne zagrożenia. Tworzenie regulacji mających opodatkować zjawiska marginalne rodzi pytania o sens i proporcjonalność legislacji. Stosowanie restrykcyjnych przepisów w stosunku do działań o minimalnym znaczeniu skutkuje niewspółmiernością wysiłku administracyjnego wobec uzyskiwanych efektów fiskalnych.
Podstawowa refleksja, którą nasuwa obserwacja tego fenomenu, jest następująca: prawo podatkowe wymaga pielęgnacji, aktualizacji i dostosowania do zmieniających się realiów, ale nie po to, by penalizować marginalne lub hipotetyczne zjawiska. Legalizm w podatkach oznacza, że opodatkowany jest wyłącznie ten obszar, który faktycznie podlega opodatkowaniu. Tworzenie przepisów mających na celu ukaranie domniemanych zachowań jest nieuzasadnione i podważa zaufanie do systemu podatkowego.
Kończąc, warto podkreślić prostą zasadę: nie należy zajmować się sprawami zbędnymi ani opodatkowywać zdarzeń marginalnych lub nieistniejących. W przeciwnym razie wysiłek legislacyjny i administracyjny nie przynosi realnych efektów, a skomplikowane przepisy zamiast wzmacniać system podatkowy, mogą go osłabiać. Świadomość ta powinna kierować tworzeniem prawa podatkowego w przyszłości, aby kolejne nowelizacje były efektywne, proporcjonalne i dostosowane do rzeczywistych potrzeb budżetu państwa.
