Przekręt na 85 mld czy skutek błędnego systemu? Jak państwo nauczyło się obchodzić własny hamulec wydatków
Najwyższa Izba Kontroli w najnowszej analizie wykonania budżetu państwa nie pozostawiła nitki na stabilizującej regule wydatkowej.
Jak co roku, głośnym echem odbiły się wnioski z raportu Najwyższej Izby Kontroli dotyczącego analizy wykonania budżetu państwa. W tym roku ostrze kontrolerów skierowało się ku stabilizującej regule wydatkowej.
Według ustaleń NIK kwota wydatków stabilizującej reguły wydatkowej została zawyżona o 84,5 mld zł. Pozwoliło to zwiększyć wydatki budżetu państwa o 77,7 mld zł. Ministerstwo Finansów odpowiada, że działało zgodnie z obowiązującymi przepisami. I w dużej mierze ma rację! Jak można doprowadzić do legalnej pomyłki na 85 mld zł? Postaram się dzisiaj wyjaśnić ten legislacyjny cud.
Stabilizująca reguła wydatkowa – ewenement na skalę europejską
Stabilizująca reguła wydatkowa to obowiązujący od 2015 r. ustawowy wzór, który każdego roku wyznacza maksymalny pułap wydatków publicznych. Miał on powiązać tempo wzrostu wydatków z kondycją gospodarki, inflacją oraz stanem finansów publicznych.
Mimo że każde państwo członkowskie UE od 2015 r. zobowiązane jest wprowadzić do swojego prawa regułę fiskalną, to SRW stanowi ewenement nie tylko na skalę europejską, ale i światową. Większość państw członkowskich ograniczyła się do bezpośredniej implementacji reguł ustanowionych w pakcie stabilności i wzrostu bądź po prostu wskazała nieprzekraczalny limit wydatków, deficytu czy długu w relacji do PKB.
Tymczasem już pierwotna wersja SRW, składająca się na art. 112 aa i art. 112 d ustawy o finansach publicznych, zajmowała 2,5 strony tekstu i była w zasadzie niemożliwa do zrozumienia dla zwykłego obywatela. Kompleksowość reguły miała gwarantować jej stabilizujący (stąd nazwa) wpływ na finanse publiczne w perspektywie wieloletniej.
To jednak stworzyło ogromną pokusę dla kolejnych rządów, które chciały wydać więcej, niż pozwalała na to SRW. Wystarczyło zmienić ustawę i „pogrzebać” trochę w konstrukcji, podmienić jedną zmienną w niezrozumiałym wzorze, żeby poluzować limity o miliardy złotych.
Dlatego w ciągu nieco ponad dziesięciu lat obowiązywania SRW jej konstrukcja była nowelizowana już kilkunastokrotnie. Z reguły zmiany polegały na rozmontowywaniu wzoru w trakcie roku budżetowego celem zwiększenia przestrzeni fiskalnej na wydatki państwa.
Rakiety z Poznania: Polska technologia kosmiczna w praktyce
Jak znaleziono pieniądze na 500 plus?
Najlepszy przykład? Zmiana z grudnia 2015 r., przy opracowywaniu budżetu na 2016 r. Zgodnie z pierwotną konstrukcją SRW, żeby uzyskać kwotę wydatków na kolejny rok, kwotę z poprzedniego roku mnożyło się m.in. przez prognozowany wskaźnik inflacji, która była wówczas ujemna (-0,9 proc.). Dlatego szybko „podmieniono” we wzorze CPI na cel inflacyjny NBP, który wynosi 2,5 proc. Ta drobna zmiana pozwoliła wydać w 2016 r. ponad 20 mld zł więcej, w tym sfinansować m.in. 500 plus.
Takich historii było więcej. W przeszłości finansowano trzynastą i czternastą emeryturę ze słynnego Funduszu Solidarnościowego, który był poza zakresem SRW. Kiedy w regule wreszcie uwzględniono ten fundusz, z limitu wyłączono zarządzany przez BGK Fundusz Przeciwdziałania COVID-19. Wydawano z niego miliardy złotych, np. na dodatek węglowy.
W rezultacie tych wszystkich działań, w aktualnie obowiązującej wersji, stabilizująca reguła wydatkowa ma już ponad 15 stron ustawowego tekstu, pełnego matematycznych wzorów i prawnofinansowej terminologii.
Reguła jest tak skomplikowana, że gubi się nawet MF
W praktyce społeczna kontrola nad tym mechanizmem jest bardzo ograniczona. Na podstawie publicznie dostępnych danych nie sposób samodzielnie sprawdzić, czy Ministerstwo Finansów prawidłowo policzyło wszystkie elementy wzoru.
Najwyższa Izba Kontroli zarzuca, że mechanizm SRW w 2025 r. został po raz kolejny osłabiony szeregiem nadzwyczajnych korekt, wyjątków i technicznych manipulacji. Efekt miał być ogromny: limit wydatków budżetu państwa na 2025 r. powinien być, zdaniem NIK, niższy aż o 77,7 mld zł. Zamiast 921,6 mld zł zapisanych w ustawie budżetowej powinien wynosić 843,9 mld zł. W szerszym ujęciu NIK wyliczyła, że sama kwota wydatków objętych regułą została zawyżona o 84,5 mld zł.
Skąd wzięło się 85 mld?
Wszystko rozbija się o wyliczenie kwoty wydatków na 2024 r. To właśnie na jej podstawie wyznaczano pułapy na 2025 r., które są obecnie krytykowane.
Z czego wynika tak duża kwota? Największy spór dotyczy wydatków na wojsko. Według NIK w wyliczeniach zostawiono stare zaliczki na zakup sprzętu wojskowego, choć od kolejnego roku takie wydatki miały być rozliczane już według innych zasad (zgodnie z tzw. „klauzulą obronną”). W praktyce pozwoliło to podnieść pułap wydatków o 51,7 mld zł.
Kolejne miliardy miały wynikać z podobnych zabiegów. NIK wskazuje m.in. na obligacje przekazywane zamiast zwykłych dotacji. Przy wyliczaniu SRW uwzględniono maksymalną wartość papierów wartościowych, które można było przekazać zgodnie z ustawą budżetową na 2024 r. (ponad 23 mld zł), ale później przy realnym podziale wydatków uwzględniono już tylko ułamek tej kwoty – 150 mln zł. Według Izby zawyżyło to przestrzeń wydatkową o 23,6 mld zł.
Dodatkowo, na etapie ustalania kwoty SRW na 2025 r., uwzględniono 1,2 mld zł, które miały trafić do państwa po wejściu w życie systemu SENT. NIK uznał, że we wrześniu 2024 r., kiedy finalizowano prace nad budżetem, rząd już powinien wiedzieć, że wejście w życie tych przepisów od nowego roku jest nierealne.
Ponadto NIK już po raz kolejny zwrócił uwagę, że przy ustalaniu kwoty startowej z 2024 r. kwota SRW została niesłusznie zawyżona o wpływy z opłaty mocowej (8 mld zł), która nie stanowi źródła finansowania wydatków objętych regułą wydatkową.
30 Years in Poland: Why Investors Keep Coming
Reguła, która jest pełna wyjątków
Co nam to wszystko mówi? Widzę dwa problemy. Pierwszy jest taki, że wbrew temu, co zdają się krzyczeć niektóre nagłówki, sednem zarzutów NIK nie jest to, że MF zrobiło przekręt i złamało prawo. Kwota wydatków na 2024 r., czyli podstawa do wyliczenia SRW na ten rok, została wzięta wprost z nowelizacji ustawy o finansach publicznych z czerwca 2024 r.
Trzeba tu przyznać rację MF, że działa lege artis. Problem leży gdzie indziej. Mianowicie: to lege zostało uregulowane w ustawie w sposób błędny. Jaki sens ma ustalanie skomplikowanego, rekurencyjnego wzoru, gdzie pułap wydatków na rok następny stanowi odniesienie do roku poprzedniego, tylko po to, żeby go ręcznie modyfikować?
To prawda, że parlament może każdą ustawę zmienić według własnego uznania. Ale jeśli kwota wydatków, spójna z konstrukcją SRW, powinna wynosić 1,811 bln zł, a z inicjatywy MF ręcznie powiększa się tę kwotę o niemal 85 mld zł, to ten bezpiecznik nie działa. Przestańmy się bawić w sztuczne mechanizmy, jeśli koniec końców i tak o rozmiarze wydatków decydują politycy, a nie limit zaprojektowany przez technokratycznych urzędników.
Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, zgodnie z wymogami Traktatu z Maastricht, nie powinien przekraczać 3 proc. PKB. Tymczasem w zeszłym roku wyniósł on 7,3 proc. PKB, mimo realnego wzrostu PKB rzędu 3,6 proc. To więcej niż deficyt w pandemicznym 2020 r. (7,1 proc. PKB)! Jaki sens ma reguła, od której cały czas są wyjątki?
Druga sprawa to niejasność i stopień skomplikowania SRW, w której gubi się samo MF. NIK nie po raz pierwszy zarzuca ministerstwu bezzasadne uwzględnienie opłaty mocowej – wskazuje na to od 2021 r. Na błędy wskazywano też w 2016 i 2020 r. – w tym drugim przypadku pozwoliło to na poluzowanie SRW o ponad 4,5 mld zł.
Stary problem w nowej skali
Tegoroczne zawyżenie kwoty SRW o 85 mld zł to nie nowy problem, ale raczej wisienka na torcie. Komplikowanie przez lata misternego wzoru do absurdu pozwoliło resortowi finansów wejść w rolę Mefistotelesa polityki fiskalnej. Postępujące skomplikowanie finansów publicznych zmusza opinię publiczną do przyjmowania rządowej alchemii na wiarę i liczenia na skrupulatność NIK.
Trudno powiedzieć, czy SRW kiedykolwiek realnie ograniczyła wydatki i zmusiła rządzących do odstąpienia od jakiegoś programu. Na to również zwraca uwagę NIK – kwota i limit SRW wyliczane są z reguły na takim etapie prac budżetowych, kiedy wszystkie najważniejsze decyzje zostały już podjęte.
Powinniśmy się coraz poważniej zastanawiać nad dalszym sensem SRW w obecnej formie. Chęć prowadzenia stabilnej i zgodnej z wymogami UE polityki fiskalnej nie może być żadną wymówką dla konsekwentnego naruszania zasady prawidłowej legislacji. A trudno o takiej mówić, skoro nawet MF zdarza się popełniać błędy w jej stosowaniu.
Jeśli 26 państw UE potrafi funkcjonować bez wzoru na kilkanaście stron ustawowego tekstu, to dlaczego my nie?
