Między fiskalizmem a odwagą polityczną
Katastrofa polityczna w warszawskiej Radzie Miasta pokazała, że przynajmniej część społeczeństwa dostrzega potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, choćby w nocy. Nie chodzi tylko o kontrolowanie spożycia, ale przede wszystkim o bezpieczeństwo publiczne oraz estetykę miasta. W wielu krajach sprzedaż alkoholu przez całą dobę nie jest dopuszczalna.
Zainspirowany wydarzeniami o charakterze politycznym, odniosę się do zagadnienia fundamentalnego, historycznego, które nieraz podzieliło nie tylko polityków, ale przede wszystkim wywoływało, i może jeszcze wywoływać, to, co nazywa się niepokojami społecznymi. Żeby użyć słowa najbardziej oględnego, chodzi o opodatkowanie i dystrybucję alkoholu. To jest problem istniejący już nie dziesiątki, ale setki lat, odkąd pojawiła się tzw. akcyza alkoholowa, czyli podatek od napojów alkoholowych.
W naszym języku zadomowiło się pojęcie „wyrobu akcyzowego”. Przypomnę, że napoje alkoholowe nie są ani pierwszą, ani nawet drugą pozycją w strukturze dochodów budżetowych z podatku akcyzowego. Ma on dość słabą dynamikę i kształtuje się w wysokości prawdopodobnie nieco ponad 100 mld zł w tym roku.
Na pierwszym miejscu znajdują się oczywiście wyroby energetyczne. Potem długo, długo nic, a następnie wyroby tytoniowe. Dopiero na trzecim miejscu podium znajdują się wyroby alkoholowe, które w dalszym ciągu stanowią kwotę znaczącą, choć relatywnie rzecz biorąc spadającą. Oznacza to, że dynamika przyrostu dochodów z akcyzy alkoholowej – i zresztą nie tylko alkoholowej – nie jest proporcjonalna do wzrostu cen tych wyrobów, ponieważ w całej akcyzie dominują stawki kwotowe.
prof. Modzelewski: Akcyza to FIKCJA?! Państwo KOSI miliardy na alkoholu?
Dlaczego zatem tak często słyszymy takie bajeczki? Wzrost cen? To oznacza również wzrost dochodów budżetowych z VAT. Tak, ale nie z akcyzy. Akcyza jest kwotowa, czyli niezależna od mierników jakościowych i ilościowych, a nie wartościowa. To tak na marginesie, żeby przy okazji odnieść się do pewnej mitologii, z którą mamy do czynienia.
Wracając do głównego wątku, rządząca partia zaliczyła kompromitującą wpadkę. To prawda, ale nie w przypadku samej akcyzy, tylko sprzedaży napojów alkoholowych. A dokładniej – zakazu sprzedaży alkoholu, notabene w Warszawie, czyli w mieście reprezentatywnym dla naszego kraju.
Co z tego wynika? Poza dominującym niesmakiem całego tego widowiska, możemy wyciągnąć wnioski w sposób znacznie bardziej ogólny. Zaczęła się prawdziwa polityka, a nie drobne przepychanki i nawalanki, z którymi mamy do czynienia w codziennych sporach politycznych. Polityka opodatkowania używek, a zwłaszcza ograniczania ich dostępności.
Przypomnę starą tezę, opowiadaną przez skarbowców, którzy pamiętali okres sprzed pierwszej wojny światowej: władza, która chce ograniczyć dostępność alkoholu i napojów alkoholowych lub chce, poprzez podatki, podnieść ceny tych napojów, musi mieć bardzo silną legitymację – władzę, która działa skutecznie i jest uznawana przez społeczeństwo.
Od podzielonej władzy, która żyje od sondażu do sondażu, gdzie nie wiadomo, czy ktoś ma większość, można oczekiwać jedynie określonych porażek, zwłaszcza jeśli próbuje się rozwiązać trudne problemy. Każdy wariant działań niesie ze sobą ryzyko niepowodzenia.
Proza prawdziwej polityki – nie tej twitterowej czy „iksowej”, lecz tej prawdziwej – polega na tym, że wszystko, co się robi w dziedzinie podatków, jest trudne do pogodzenia z popularnością władzy. Jeżeli władza działa w interesie fiskalnym państwa, staje się niepopularna. Nie oznacza to jednak, że jeśli chroni interes fiskalny obywateli, automatycznie zyskuje popularność. Wcale tak nie jest. Nie jesteśmy społeczeństwem, które wyłącznie ceni bałaganiarską i nieudolną władzę, a tym bardziej nie ceni sobie takiej władzy w obszarze fiskalnym.
Klasa polityczna od dłuższego czasu ma problem z ciągłością i pamięcią instytucjonalną. Często pada ofiarą wpływów różnych lobbystów czy tzw. ekspertów, którzy podszeptują jej swoje rozwiązania. Władza często zgadza się z nimi, co najczęściej przynosi szkodę nie tylko jej samej, ale również doradcom, a przede wszystkim interesowi publicznemu.
Nieudolne rządzenie akcyzą nie jest związane jedynie ze słabością klasy politycznej. Nie powinniśmy opowiadać sobie bajek – mamy bardzo słabą władzę wykonawczą, podzieloną między ośrodek rządowy a ośrodek prezydencki, chwiejną, nie zawsze czytelną większość parlamentarną. Pod tym względem mamy również słabą opozycję, która nie wykazuje ani sukcesów, ani umiejętności zaproponowania alternatywnych, lepszych rozwiązań.
Obecna sytuacja to próba – niestety nieudolna – rozwiązania problemu, który postaram się przedstawić w sposób najprostszy. Problem jest powszechnie znany, choć w tak zwanej debacie publicznej jest praktycznie nieobecny.
PROHIBICJA w Warszawie! Ludzie NIE WYTRZYMALI?!
Akcyza a etanol – czy fiskus traktuje wszystkie alkohole równo?
Istotą opodatkowania napojów alkoholowych akcyzą jest etanol. Jeżeli chcemy racjonalizować opodatkowanie w taki sposób, aby nie preferować przy pomocy podatków spożycia niektórych alkoholi kosztem innych, czyli aby podatek nie dyskryminował ani nie faworyzował poszczególnych grup napojów, stawka akcyzy musi być kwotowa. Powinna opierać się na jednym, obiektywnym i ważnym kryterium – udziale etanolu w danym napoju.
To kryterium decyduje o tym, które wyroby opodatkowuje się wyżej niż inne. W rzeczywistości stawki akcyzy są znacznie wyższe w przypadku tych produktów, które zawierają etanol – zarówno piwo, wino, jak i mocniejsze alkohole – aby zachować sprawiedliwość fiskalną, nie faworyzując żadnej konkretnej nazwy handlowej.
Obecnie różnica w opodatkowaniu poszczególnych napojów wynosi nawet cztery do jednego – jeśli porównamy stawki akcyzy przypadające na etanol w różnych napojach.
Mamy tutaj tradycję sprzed ponad 30 lat, swoistego rodzaju preferowania etanolu w piwie. Kiedyś wysokie lub niskie opodatkowanie piwa uzasadniano w pewnym sensie ideologicznym lub estetycznym argumentem – twierdzono, że picie piwa jest znacznie powściągliwsze i „cywilizowane”. Niektóre osoby naprawdę w to wierzyły. To są zaszłości z początku lat 90.
Niestety, od tamtego czasu niewiele się zmieniło. Dysproporcja wewnętrzna pogłębiła się – etanol w piwie jest znacznie niżej opodatkowany niż etanol w mocnych alkoholach.
To jest problem. Etanol w piwie jest niżej opodatkowany, a zarazem odpowiada za ponad 60 proc. spożycia i dostarcza jedynie około 30 proc. dochodów budżetowych. Natomiast wszystkie pozostałe alkohole, które odpowiadają za nieco ponad 30 proc. spożycia, generują prawie 70 proc. dochodów budżetowych. To pokazuje wyraźną wewnętrzną dysproporcję.
Jeżeli ktoś chciałby rozpocząć racjonalizację i ujednolicenie opodatkowania, musi dysponować bardzo silną władzą. W tym zakresie różnice między partiami opozycyjnymi a rządzącymi są praktycznie nieistotne – zarówno partia obecnie rządząca, jak i poprzednie rządy, stosowały podobne rozwiązania.
Warto wierzyć, że możliwe jest przekonanie władz do racjonalnych rozwiązań. Mimo czarnej legendy, która czasami jest powtarzana na nasz temat, jesteśmy podatni na argumenty oparte na racjonalnych przesłankach.
Aby wprowadzić zmiany, konieczne jest przekonanie obywateli. Nie należy pozostawiać pola lobbystom, którzy chcą utrzymać status quo. Obywatele powinni mieć możliwość oceny, czy zgadzają się z takim kryterium i czy uważają je za istotne. Drugi krok to dostosowanie stawek – wcale nie musi to oznaczać ich podwyższenia dla wszystkich wyrobów, ale raczej zrównanie lub zbliżenie opodatkowania.
Oczywiście, dla części preferowanych wyrobów taka zmiana będzie oznaczała podwyżkę podatku. Ale czy potrafimy po pierwsze przedstawić tę argumentację i przeciwstawić się tym, którzy są zainteresowani utrzymaniem obecnego stanu rzeczy – czyli tym, którzy czerpią zyski z preferencji akcyzowych? To prowadzi nas do drugiego zagadnienia, które tylko zasygnalizuję, ponieważ tutaj dopiero zaczyna się kolejna część problemu.
Pierwszy aspekt dotyczy wysokości podatku. Przecież podatki nakłada się po to, aby zapewnić dochody budżetowe. Jednak w praktyce żyjemy w świecie nieco schizofrenicznym, w którym tworzy się rozwiązania podatkowe, które nie służą dochodom budżetowym, lecz np. generują zysk dla sektora biznesu informatycznego. W ten sposób oddaliliśmy się od racjonalności.
Chciałbym, abyśmy czasami do niej wracali, pamiętając, że podatki, które nie przynoszą dochodów budżetowych, są w gruncie rzeczy niepotrzebne. Powinniśmy ponosić ciężary podatkowe tylko wtedy, gdy przyczyniają się one do budżetu – to istotne dla całej zbiorowości. Lepiej, aby nasze potrzeby finansowane były z podatków, niż z długu, który nie tylko obciąża nas nadmiernie, ale często finansuje zyski innych w sposób dla nas niekorzystny. W normalnych warunkach nikt by nie zaciągnął takich kredytów, ale zmuszony sytuacją fiskalną płaci tyle, ile każe druga strona.
FAKTURY VAT ZNIKAJĄ?! Nadchodzi chaos podatkowy! I Prof. Modzelewski
Dostępność alkoholu – między biznesem a bezpieczeństwem publicznym
Drugi problem dotyczy dostępności, czyli ceny kształtowanej przez podatek akcyzowy oraz fizycznej dostępności napojów alkoholowych. Dostępność jest zagadnieniem odrębnym, mimo istniejącej reglamentacji sprzedaży i koncesjonowania handlu alkoholem.
W Polsce liczba punktów sprzedaży alkoholu przypadających na obywatela jest jedną z największych w Europie. Cała koncepcja regulowania liczby punktów sprzedaży okazała się wręcz groteskowa. Problem nie sprowadza się wyłącznie do ograniczenia spożycia alkoholu – wymaga przede wszystkim szerokiej debaty publicznej: czy chcemy zachować taką dostępność, czy jesteśmy gotowi ją ograniczyć?
Katastrofa polityczna w warszawskiej Radzie Miasta pokazała, że przynajmniej część społeczeństwa dostrzega potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, choćby w nocy. Nie chodzi tylko o kontrolowanie spożycia, ale przede wszystkim o bezpieczeństwo publiczne oraz estetykę miasta. W wielu krajach sprzedaż alkoholu przez całą dobę nie jest dopuszczalna.
Ostatecznie problem dostępności sprowadza się do wyboru między utrzymaniem status quo a regulacją rynku. W grę wchodzą realne interesy tych, którzy na sprzedaży alkoholu zarabiają – zarówno stacje benzynowe, jak i sklepy detaliczne. Ich interesy są istotne i nie można ich ignorować, gdy rozważa się zmiany w przepisach dotyczących dostępności alkoholu.
Umiejętność przeciwstawienia się, albo po prostu dążenia do pewnego kompromisu ze strony rządzących, jest nie tylko dowodem określonych kompetencji politycznych – tych prawdziwych – ale także dowodem odwagi. Popularność w tym kontekście nie ma znaczenia. Nigdy nie będziemy mieli opinii publicznej całkowicie zgodnej; zawsze będzie podzielona między tych, którzy chcą zachowania status quo, a tych, którzy oczekują zmian. Ten podział może być nawet znacznie bardziej zaskakujący, niż nam się wydaje.
Drugi wątek, aby go krótko nazwać, dotyczy odwagi władzy do działania w kierunku zmniejszenia spożycia alkoholu. Alkohol w Polsce jest konsumowany na bardzo wysokim, niebezpiecznym poziomie – znacznie wyższym niż w okresie Polski Ludowej, kiedy powszechnie uznawano nasz naród za „rozpity”. Jeżeli władza miałaby rzeczywiście odwagę, jej działania byłyby zdecydowane. Obiektywnie rzecz biorąc, władza jest jednak zbyt słaba, dlatego zrzuca odpowiedzialność na samorządy, wiedząc, że sama nie udźwignie tego tematu.
Jeżeli celem jest ograniczenie spożycia alkoholu, dostępność – czyli możliwość jego zakupu w tak powszechnym zakresie, jaki istnieje obecnie – wydaje się jednym z głównych czynników do regulacji. Ograniczenie dostępności może być narzędziem, które przybliży do osiągnięcia tego celu. Jednak nie jest to takie proste. Państwa, które drastycznie ograniczyły dostępność alkoholu, nie zawsze odniosły sukces w ograniczeniu jego spożycia na dłuższą metę. W wielu przypadkach konsumpcja albo koncentruje się w określonych dniach tygodnia, albo zmienia jedynie obyczajowość, ale nie redukuje faktycznego spożycia w sposób trwały.
A zwłaszcza tak zwaną konsumpcję weekendową. Znają ją ci, którzy odwiedzają naszych północnych sąsiadów? W Skandynawii nie jest to takie proste. Nie można po prostu powiedzieć, że na Zachodzie istnieją wzorce, które powinniśmy skopiować, ponieważ są one raczej przereklamowane. Poza tym, ci, którzy dotychczasowymi metodami próbowali ograniczać spożycie alkoholu, nie rozwiązali tego problemu.
Problem zmniejszenia spożycia jest zatem złożony – obejmuje nie tylko kwestie podatków i cen, proporcjonalnego rozłożenia ciężaru akcyzy między różne grupy wyrobów, czy dostępności alkoholu. Obejmuje także aspekty estetyczne i kulturowe – nasze wartości, sposób bycia, życia i to, co uważamy za ważne.
Jest to przyczynek do pewnej refleksji nad tym, że niekoniecznie po ponad trzydziestu latach debaty publicznej i swobód politycznych staliśmy się silniejsi ani mądrzejsi w rozwiązywaniu problemów, które prędzej czy później powinny być rozwiązane dla dobra publicznego. Problemy te nie są bowiem jedynie kwestią wielkości dochodów budżetowych.
