Konstytucyjny limit długu: bezpiecznik finansów publicznych czy źródło fiskalnej fikcji?

Konstytucyjny limit zadłużenia miał być jednym z najważniejszych zabezpieczeń polskich finansów publicznych. Wpisany do ustawy zasadniczej próg 60 proc. PKB przez lata był traktowany jako symbol odpowiedzialności fiskalnej i bariera przed nadmiernym zadłużaniem państwa. Dziś jednak coraz częściej pojawia się pytanie, czy mechanizm ten rzeczywiście chroni stabilność finansów publicznych, czy raczej wypycha dług poza oficjalne statystyki, ogranicza przejrzystość i zmusza rządzących do stosowania kosztownej kreatywnej księgowości. Michał Ostrowski przekonuje, że problemem nie jest wyłącznie sam poziom długu, ale sposób jego liczenia, finansowania i egzekwowania.

Limit wynikający z historii, nie ekonomii

Konstytucyjny limit zadłużenia należy do tych instytucji finansów publicznych, które w polskiej debacie funkcjonują niemal jak dogmat. W najprostszym ujęciu oznacza on, że państwo nie może zaciągać pożyczek ani udzielać gwarancji i poręczeń, jeśli w ich następstwie dług publiczny przekroczyłby 3/5 produktu krajowego brutto (60 proc. PKB). Michał Ostrowski przypomina, że źródłem tej regulacji jest art. 216 ust. 5 Konstytucji RP. Na pierwszy rzut oka jest to jasny mechanizm ostrożnościowy. Państwo ma pilnować, aby nie zadłużać się ponad poziom uznany za bezpieczny.

Problem polega na tym, że granica 60 proc. PKB nie jest efektem naukowego konsensusu ani wynikiem precyzyjnych badań nad bezpieczeństwem finansów publicznych. Ma ona przede wszystkim charakter historyczny i polityczny. Aby zrozumieć jej genezę, trzeba cofnąć się do lat 90., do Polski wychodzącej z doświadczenia PRL, pamiętającej zadłużenie z czasów Edwarda Gierka i przygotowującej się do członkostwa w Unii Europejskiej.

Jak wskazuje Ostrowski, była to Polska, w której zadłużenie kojarzyło się z gospodarczą traumą i brakiem zaufania do państwa. Obywatele pamiętali system nakazowo-rozdzielczy, niską efektywność gospodarowania publicznymi pieniędzmi oraz tragiczne konsekwencje wcześniejszej polityki finansowej. Jednocześnie Polska chciała pokazać przyszłym partnerom unijnym, że traktuje poważnie kryteria stabilności finansowej zapisane w traktacie z Maastricht.

To właśnie tam, w 1992 r. pojawił się próg 60 proc. PKB jako wartość referencyjna dla długu publicznego państw członkowskich. Ostrowski zwraca uwagę na rzecz kluczową: ten poziom nie został ustalony na podstawie jakichkolwiek badań. Odzwierciedlał on jedynie średni poziom zadłużenia państw Wspólnoty Europejskiej na początku lat 90.

Ekspert mówi wprost: „Nie istnieją badania, które by wskazywały na jakąś jedną bezpieczną granicę zadłużenia do PKB”. To zdanie dobrze pokazuje napięcie między politycznym znaczeniem limitu a ekonomiczną rzeczywistością. Gdyby w latach 90. średnie zadłużenie państw europejskich wynosiło 50 proc., prawdopodobnie taki próg trafiłby do traktatów, a w konsekwencji – do polskiej konstytucji. Gdyby wynosiło 80 lub 90 proc., dzisiejsza debata wyglądałaby zupełnie inaczej.

Nie oznacza to, że państwo może zadłużać się bez ograniczeń. Oznacza natomiast, że sama liczba 60 proc. nie jest magiczną granicą bezpieczeństwa. Stabilność finansów publicznych zależy od wielu czynników: struktury długu, waluty zadłużenia, wiarygodności państwa na rynkach, kondycji gospodarki, poziomu dochodów publicznych, kosztów obsługi długu i zdolności państwa do reagowania na kryzysy. Limit wpisany do konstytucji upraszcza tę skomplikowaną rzeczywistość do jednej liczby.

Gdy bezpiecznik staje się pułapką

Najpoważniejszy problem konstytucyjnego limitu nie polega, zdaniem Michała Ostrowskiego, wyłącznie na jego wysokości. Bardziej istotny jest jego bezwzględny charakter. Przepis konstytucyjny, interpretowany dosłownie, oznacza, że po przekroczeniu progu 60 proc. PKB państwo traci możliwość dalszego zadłużania się. Nie ma znaczenia, czy powodem wzrostu długu jest wojna, pandemia, recesja, kryzys energetyczny czy konieczność natychmiastowego sfinansowania wydatków obronnych.

Ostrowski zwraca uwagę, że takie rozwiązanie może w praktyce prowadzić do paraliżu państwa. Wyobraźmy sobie sytuację kryzysową, w której Polska musi pilnie pożyczyć setki miliardów złotych na zakup uzbrojenia, wsparcie systemu ochrony zdrowia albo stabilizację gospodarki. Literalne zastosowanie konstytucyjnego limitu mogłoby uniemożliwić takie działanie. Minister finansów stanąłby wtedy przed dramatycznym dylematem: złamać konstytucję albo dopuścić do paraliżu finansowego państwa.

Ekspert ujmuje to bardzo ostro: w sytuacji przekroczenia limitu państwo mogłoby znaleźć się w warunkach zbliżonych do technicznego bankructwa. Nie dlatego, że przestałoby istnieć jako podmiot gospodarczy, lecz dlatego, że zostałoby pozbawione możliwości finansowania bieżących potrzeb pożyczkowych.

To szczególnie ważne w kontekście skali obecnych potrzeb państwa. Ostrowski wskazuje, że potrzeby pożyczkowe netto wynoszą ponad 400 mld zł, a potrzeby pożyczkowe brutto, obejmujące również rolowanie wcześniejszego zadłużenia, przekraczają 700 mld zł. Gdyby z dnia na dzień państwo utraciło możliwość pożyczania, musiałoby oprzeć się wyłącznie na bieżących dochodach podatkowych, jednocześnie spłacając zobowiązania, które normalnie zostałyby zrolowane.

„Przecież to byłby jakiś kataklizm i dla państwa, i dla gospodarki” – mówi Ostrowski. W jego ocenie przepis, który miał być zabezpieczeniem, może stać się źródłem bardzo poważnego ryzyka systemowego, jeśli kiedykolwiek zostałby zastosowany w pełni literalnie.

Paradoks polega na tym, że właśnie ta nadmierna rygorystyczność doprowadziła do stworzenia mechanizmów obchodzenia limitu. Państwo, chcąc uniknąć konstytucyjnej blokady, zaczęło przesuwać część zadłużenia poza definicję długu limitowanego ustawą zasadniczą. W ten sposób powstał system, który formalnie utrzymuje dług konstytucyjny poniżej progu 60 proc., ale jednocześnie nie zatrzymuje faktycznego wzrostu zobowiązań publicznych.

Dług oficjalny i dług rzeczywisty

Kluczowym elementem rozmowy z Michałem Ostrowskim jest rozróżnienie między długiem liczonym według polskiej metodologii konstytucyjnej a długiem liczonym według metodologii unijnej. Konstytucja określa limit, ale sposób obliczania długu publicznego pozostawia ustawie.

Ostrowski wyjaśnia, że dług limitowany przez konstytucję to tzw. państwowy dług publiczny, czyli dług sektora finansów publicznych. A o tym, które jednostki wchodzą do tego sektora, decyduje ustawa. Jeżeli dany podmiot, nawet realizujący zadania publiczne i finansowany w praktyce przez państwo, nie zostanie wpisany do katalogu sektora finansów publicznych, jego zobowiązania nie powiększają długu limitowanego przez konstytucję.

To właśnie tutaj, jak mówi ekspert, „jest pies pogrzebany”. Bank Gospodarstwa Krajowego i obsługiwane przez niego fundusze mogą finansować zadania publiczne na ogromną skalę, ale dopóki nie są formalnie zaliczone do sektora finansów publicznych, ich zobowiązania nie zwiększają długu limitowanego przez konstytucję. Podobnie działał Polski Fundusz Rozwoju, wykorzystywany między innymi do finansowania tarcz dla przedsiębiorców w okresie pandemii.

Efekt widać jak na dłoni. Państwowy dług publiczny wynosił na koniec ubiegłego roku około 50 proc. PKB, czyli formalnie pozostawał daleko od progu 60 proc. Jednocześnie dług liczony według metodologii unijnej, obejmującej szerzej zobowiązania jednostek realizujących zadania publiczne, sięgnął 59,7 proc. PKB. Różnica między tymi dwoma ujęciami to około 400 mld zł.

Fundusze poza ustawą budżetową: drożej i mniej przejrzyście

Szczególnie krytycznie Michał Ostrowski ocenia mechanizm finansowania wydatków publicznych przez fundusze pozabudżetowe. Wskazuje między innymi na Polski Fundusz Rozwoju, oraz fundusze zarządzane przez Bank Gospodarstwa Krajowego, wykorzystywane do finansowania walki z pandemią, pomocy obywatelom Ukrainy, dodatków węglowych, Krajowego Planu Odbudowy czy modernizacji sił zbrojnych.

Część tych wydatków była odpowiedzią na realne i nadzwyczajne potrzeby państwa. Problemem nie jest więc samo istnienie wydatków kryzysowych, lecz sposób ich finansowania i kontroli. Fundusze tego typu mogą emitować obligacje na podstawie decyzji rządu, a zobowiązania są gwarantowane przez Skarb Państwa. Formalnie nie są jednak długiem Skarbu Państwa w rozumieniu krajowego limitu konstytucyjnego.

W praktyce oznacza to, że państwo obchodzi własne ograniczenia. Ostrowski mówi o tym jednoznacznie: fundusze pozabudżetowe omijają konstytucyjny limit zadłużenia, a koszty tego mechanizmu ponoszą ostatecznie obywatele.

Te koszty są wymierne.. Obligacje emitowane przez takie podmioty są droższe niż klasyczne obligacje skarbowe. Państwo, jako emitent obligacji skarbowych, ma najwyższą wiarygodność na własnym rynku. Jeżeli jednak zadłużenie jest wypychane do innych podmiotów, nawet objętych gwarancją Skarbu Państwa, inwestorzy żądają wyższej premii. W efekcie obsługa długu kosztuje więcej.

Ostrowski przywołuje dane Najwyższej Izby Kontroli i Ministerstwa Finansów, według których w latach 2020–2024 takie rozwiązania kosztowały państwo około 10 mld zł więcej. W kolejnych dekadach dodatkowy koszt obsługi obligacji Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych może przekroczyć 50 mld zł.

Płacimy za to również brakiem transparentności. Fundusze pozabudżetowe nie podlegają takiej samej kontroli parlamentarnej jak klasyczne wydatki budżetowe. Ich plany finansowe przez lata nie były w pełni udostępniane do publicznej wiadomości.. Dziś pewne informacje są dołączane do dokumentów budżetowych, ale nadal nie daje to pełnego obrazu przepływów finansowych. Ostrowski mówi, że obywatele „do końca nie wiedzą, co tam się dzieje”.

To uderza w podstawową zasadę finansów publicznych: skoro środki są gwarantowane przez państwo, a więc ostatecznie przez podatników, społeczeństwo powinno wiedzieć, na co są wydawane.

Obywatel płaci za fiskalną nieprzejrzystość

Z perspektywy przeciętnego podatnika debata o konstytucyjnym limicie długu może wydawać się abstrakcyjna. Jednak jej skutki są bardzo konkretne. Jeżeli państwo finansuje się drożej, więcej środków publicznych trafia na obsługę długu, a mniej może zostać przeznaczone na ochronę zdrowia, edukację, naukę, administrację, bezpieczeństwo czy inwestycje.

Ostrowski podkreśla, że obywatel ma prawo oczekiwać, aby jego pieniądze były gospodarowane w sposób optymalny. Jeżeli państwo płaci więcej za obsługę długu tylko dlatego, że obchodzi własny limit, to oznacza realną stratę dla finansów publicznych. W dłuższym okresie może to oznaczać wyższe podatki, większą presję na ograniczanie wydatków albo niższą jakość usług publicznych.

Równie ważny jest wymiar demokratyczny. Jak mówi ekspert, „transparentność finansów publicznych jest po prostu bardzo ważna, bo to są nasze finanse i my powinniśmy móc wiedzieć, co się z tym dzieje”.. To kwestia zaufania do państwa. Jeżeli obywatele nie mają jasności, gdzie powstaje dług, kto go zaciąga i na co przeznaczane są środki, trudniej prowadzić uczciwą debatę o podatkach, wydatkach i odpowiedzialności fiskalnej.

Finanse publiczne są bowiem umową między państwem a obywatelami. Państwo pobiera daniny, zaciąga zobowiązania i finansuje zadania publiczne. W zamian powinno zapewnić przejrzystość, kontrolę i racjonalność wydatkowania. Jeżeli ta umowa zostaje rozmyta przez system funduszy poza budżetem, rośnie ryzyko nie tylko finansowe, ale także instytucjonalne.

Czy limit należy usunąć?

Najbardziej jednoznaczna teza Michała Ostrowskiego dotyczy przyszłości konstytucyjnego limitu. Ekspert uważa, że obecny mechanizm powinien zostać usunięty. Nie dlatego, że państwo powinno zadłużać się bez ograniczeń, lecz dlatego, że limit w obecnej formie jest źle skonstruowany, nieskuteczny i szkodliwy.

Ostrowski mówi: „Mogę z czystym sumieniem powiedzieć, że po prostu należy go usunąć”. Zastrzega jednak, że nie jest to deklaracja poparcia dla niekontrolowanego zadłużania. Chodzi o likwidację mechanizmu, który daje fałszywe poczucie bezpieczeństwa, a w praktyce zachęca państwo do obchodzenia ograniczeń.

Polska nadal pozostawałaby związana unijnymi regułami fiskalnymi. Traktat z Maastricht i procedury unijne przewidują działania wobec państw przekraczających określone poziomy długu i deficytu. Usunięcie krajowego limitu konstytucyjnego nie oznaczałoby więc fiskalnej próżni.

Ekspert zwraca też uwagę na doświadczenia Niemiec, które miały własny, bardziej precyzyjny mechanizm ograniczania zadłużenia, oparty na limitowaniu deficytu i wydatków. Nawet tam reguła była obchodzona i ostatecznie została poluzowana. To pokazuje, że żaden algorytm zapisany w prawie nie zastąpi odpowiedzialnej polityki fiskalnej, rzetelnej kontroli parlamentarnej i przejrzystej debaty publicznej.

Największym problemem obecnego limitu jest to, że zamiast ograniczać zadłużenie, ogranicza przejrzystość. Państwo nadal się zadłuża, ale robi to poza klasycznym budżetem. Dług rośnie, lecz obywatele widzą tylko część obrazu. Koszt obsługi długu rośnie, ale odpowiedzialność polityczna się rozmywa.

Ostrowski przestrzega przed utożsamianiem limitu z gwarancją bezpieczeństwa. W jego ocenie jest dokładnie odwrotnie: limit motywuje państwo do szukania sposobów jego obejścia, co może w przyszłości doprowadzić do poważniejszych problemów niż jawne i kontrolowane zadłużanie.

Potrzebna realna kontrola w miejsce fikcyjnego limitu

Rozmowa z Michałem Ostrowskim prowadzi do wniosku, że polska debata o konstytucyjnym limicie długu wymaga zasadniczego uporządkowania. Nie wystarczy powtarzać, że 60 proc. PKB chroni państwo przed greckim scenariuszem. Trzeba zapytać, czy ten limit rzeczywiście działa, co obejmuje, co wypycha poza budżet i jakie generuje koszty.

Obecny model tworzy niebezpieczną iluzję. Formalnie państwo ma konstytucyjny hamulec zadłużenia. W praktyce może emitować ogromne zobowiązania przez fundusze poza budżetem, drożej i mniej przejrzyście. Obywatele mają wiec fałszywe poczucie bezpieczeństwa.

Kluczowym zadaniem nie jest zatem obrona samej liczby 60 proc. PKB. Najważniejsze jest przywrócenie przejrzystości finansów publicznych, wzmocnienie kontroli parlamentarnej nad nimi, ujednolicenie sposobu prezentowania długu i uczciwe pokazanie obywatelom, ile państwo naprawdę pożycza, na jakich warunkach i na co przeznacza środki.

Dług publiczny nie musi być wrogiem rozwoju. Może finansować inwestycje, stabilizować gospodarkę i chronić społeczeństwo w kryzysie. Ale tylko wtedy, gdy jest jawny, kontrolowany i wykorzystywany odpowiedzialnie.

Konstytucyjny limit zadłużenia miał być bezpiecznikiem. Dziś coraz bardziej przypomina mechanizm, który skłania rządzących do obchodzenia własnych reguł. A to oznacza, że prawdziwa dyskusja o finansach publicznych nie powinna zaczynać się od pytania, czy wolno przekroczyć 60 proc. PKB. Powinna zaczynać się od pytania, czy państwo i obywatele naprawdę wiedzą, ile wynosi dług, kto go zaciąga i kto będzie ponosił jego koszt.

GF24.pl