Polski ustawodawca zalewa nas tysiącami artykułów, przez co nasz system prawny jest najbardziej zmienny w Europie. To szkodzi aktywności gospodarczej.
W toku walk o reformę wymiaru sprawiedliwości najczęściej pojawiającym się argumentem zwolenników zmian jest przewlekłość postępowań sądowych. Każdy, kto choć raz „miał przyjemność” zetknąć się z polskim sądownictwem wie, że nie są to zarzuty wyssane z palca. Głównym i jedynym lekarstwem na tę bolączkę, przewijającym się w debacie publicznej, miałoby być przekazanie drobnych spraw (np. mandaty, kradzieże o niskiej wartości) do tzw. sądów obywatelskich, złożonych z sędziów wybranych przez obywateli spośród lokalnej społeczności (sędziowie pokoju). Rozwiązanie to z powodzeniem funkcjonuje w kilku krajach na Zachodzie i skutecznie spełnia swoje zadanie.
Nikt jednak nie mówi głośno o tym, że przewlekłość wiąże się nie tylko z dużą ilością spraw przypadającą na jednego sędziego, ale również ma związek z „produkowaniem” na potęgę nowych, coraz to bardziej zawiłych, przepisów prawa, których wykładnia pochłania zbyt dużo czasu. „Nadprodukcja” ustaw nie służy także bezpośrednio obywatelom, w szczególności tym prowadzącym działalność gospodarczą. Dla tych ostatnich stabilność i przewidywalność ustawodawcy jest nie mniej istotna niż dobra koniunktura na rynku. Postulat trwałości prawa jest szczególnie istotny w obszarze regulacji podatkowych, na których gruncie najmniejsze zmiany mogą zachwiać dotychczasową strategią firmy.
Postulaty rozmijają się jednak z rzeczywistością. Polski ustawodawca produkuje najwięcej stron aktów prawnych i najczęściej zmienia istniejące przepisy spośród wszystkich krajów Unii Europejskiej – tak wynika z raportu firmy doradczej Grant Thornton pt. „Barometr stabilności otoczenia prawnego w polskiej gospodarce” (edycja 2017).
Najgorzej sytuacja rysuje się w obszarze prawa podatkowego, którego przepisy najczęściej ulegają zmianom. W konsekwencji polscy przedsiębiorcy (bądź ich doradcy podatkowi), zamiast rozwijać firmę, toczą spory z organami podatkowymi oraz z sądami administracyjnymi o to, w jaki sposób należy interpretować konkretne przepisy podatkowe. W tak kazuistycznej rzeczywistości łatwo o zanik aktywności gospodarczej tak potrzebnej w „kraju na dorobku”. Do tej „inflacji prawa” dodać należy prawotwórcze zapędy sądów, szczególnie administracyjnych, które zamiast orzekać co do istoty sprawy, tworzą de facto nowe, niepisane normy prawne, których nieznajomość szkodzi nie mniej, niż nieznajomość skodyfikowanych przepisów.
Z powyższego opisu wyłania się obraz systemu naszpikowanego przeszkodami, z czyhającymi na każdym kroku pułapkami. I tak w istocie wygląda rzeczywistość prawna nad Wisłą. Przypomina ona legislacyjny las, w którym gubią się nawet licencjonowani doradcy podatkowi, o sędziach, a tym bardziej szarych obywatelach, nie wspominając.
Produkcja prawa
W 2004 roku polski ustawodawca „wyprodukował” aż 21 034 stron aktów prawnych (ustaw i rozporządzeń), co stanowiło 30 proc. wzrost w porównaniu z rokiem poprzednim. Powodem ówczesnej „nadaktywności” prawodawcy była potrzeba dostosowania polskiego systemu prawa do wymogów unijnych, wynikająca z akcesji Polski do Wspólnoty. To właśnie w 2004 roku powstała obowiązująca do dzisiaj obszerna ustawa o podatku od towarów i usług. Jako że powód wprowadzania nowych regulacji był wówczas jasny i zrozumiały, toteż nikt nie podnosił z tego powodu alarmu.
Zgodnie z oczekiwaniami, w kolejnych latach legislacyjna maszyna pracowała na znacznie niższych obrotach. Poprzeczka ustanowiona w 2004 roku została przeskoczona dopiero w 2013 r., kiedy to z państwowej drukarki wyszło 22 986 stron różnych przepisów prawnych. Od tamtej pory ustawodawcza lokomotywa nie zwalnia tempa i z roku na rok bije kolejne rekordy prędkości. Granica 30 tysięcy stron została przekroczona rok temu, kiedy to obóz Zjednoczonej Prawicy „obdarował” obywateli 31 906 stronami aktów prawnych, których liczba wyniosła 2 306. Ponad połowa wprowadzonych w 2016 roku przepisów bezpośrednio regulowała działalność firm, z czego aż 1 784 stron dotyczyło kwestii podatkowych (o 792 stron więcej niż w 2015 roku). Już w 2010 roku Najwyższa Izba Kontroli apelowała: „częste zmiany przepisów i aktualizacje formularzy podatkowych powodują popełnianie przez podatników błędów, których skutkiem są liczne korekty zeznań i zwiększenie obciążenia pracą urzędników”.
W obecnym roku ustawodawca ani myśli zwolnić. Jak wynika bowiem z najnowszych obliczeń Grant Thornton – tylko w pierwszym półroczu 2017 roku do obrotu prawnego wprowadzono 17 440 stron przepisów. To oznacza wzrost o 36,3 proc. w stosunku do analogicznego okresu w 2016 roku. Autorzy raportu obliczyli, że gdyby w całym 2017 roku utrzymała się dynamika „produkcji” prawa z pierwszego półrocza, to wówczas na koniec grudnia mielibyśmy nowy rekord na poziomie ponad 43 tysięcy stron.
Droga przez las
Jak dodają analitycy z Grant Thornton: „Produkcja prawa w Polsce jest najwyższa w historii, a przynajmniej od 1918 r., od kiedy dostępne są porównywalne dane (czyli odkąd ukazuje się Dziennik Ustaw)”. W raporcie oszacowano również, że zaznajomienie się z „wyprodukowanym” w 2016 r. prawem wymagałoby poświęcenia ponad czterech godzin dziennie w skali całego roku na lekturę ustaw. Warto w tym miejscu przypomnieć, że większość nowych aktów jest rozwinięciem już istniejącego porządku prawnego (klasyczna „ustawa o zmianie ustawy…”), a więc by zrozumieć sens wprowadzanych zmian, najpierw należy mieć „w jednym palcu” już obowiązujące przepisy. Do tego dobrze byłoby znać aktualne „trendy” w wykładni prawa oraz znać cele i motywacje ustawodawcy, najlepiej czytając kilkuset stronicowe uzasadnienia do ustaw. Gdyby to nie wystarczyło, wtedy trzeba sięgnąć po monumentalne komentarze do aktów prawnych, po których lekturze wszystko się rozjaśni. Dla przykładu komentarz do ustawy o podatku od towarów i usług renomowanego na polskim rynku prawniczym wydawcy liczy „tylko” półtora tysiąca stron.
W ramach ćwiczeń wyobraźni załóżmy, że znalazł się ambitny obywatel (przedsiębiorca), który przeczytawszy wybrane ustawy, rozporządzenia i komentarze, zrozumiał interesujące go zagadnienie. O czym jeszcze zapomniał nasz bohater? Jako obywatel państwa będącego członkiem Unii Europejskiej dobrze byłoby mieć także podstawową wiedzę o prawodawstwie unijnym, a przede wszystkim o orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE, na które niejednokrotnie powołują się polscy sędziowie (rzecz szczególnie spotykana w sądownictwie administracyjnym przy sprawach podatkowych).
Legislacyjny bolid
Ustawodawcza fabryka nie dość, że produkuje dużo, to jeszcze robi to w zawrotnym tempie. Z badań Grant Thornton wynika, że w 2016 roku prace nad ustawą trwały średnio 77 dni. Oznacza to, iż tyle czasu zajmowała droga legislacyjna, począwszy od inicjatywy ustawodawczej, poprzez prace w Sejmie i Senacie oraz podpis prezydenta, skończywszy na wejściu w życie. Dla porównania w 2015 roku okres ten wynosił 122 dni.
O tym, z jaką prędkością pędzi legislacyjny bolid, niech świadczy sposób procedowania nad ważną ze społecznego punktu widzenia ustawą podwyższającą kwotę wolną od podatku. Cały proces ustawodawczy zmieścił się w jednym dniu – 29 listopada 2016 r. ustawę skierowano do Senatu, naniesiono poprawki w Komisji Finansów Publicznych, przeprowadzono sprawozdanie, po którym przegłosowano poprawki, następnie ustawa wróciła do Sejmu, tam ją przyjęto i jeszcze tego samego dnia podpisał ją prezydent. Jak wówczas ustalił portal Money.pl – była to najszybciej uchwalona ustawa od czasu wprowadzenia stanu wyjątkowego związanego z powodzią w 1997 roku. Pośpiech wynikał z obaw rządu przed uznaniem za niekonstytucyjną zbyt niską kwotę wolną. To jeden z wielu przykładów pokazujących, że ustawodawca tworzy prawo nie tyle w interesie społecznym, ile z czystych pobudek politycznych, reagując dopiero w podbramkowych sytuacjach.
Bolid ustawodawczy korzysta przy tym ze sprytnego paliwa, jakim jest poselska inicjatywa ustawodawcza. Polska konstytucja daje bowiem grupie 15 posłów możliwość zgłoszenia projektu ustawy, a taka ścieżka legislacyjna pozwala na pominięcie w toku prac nad ustawą konsultacji społecznych, opiniowania i oceny skutków regulacji. Pozwala to na skrócenie procesu legislacyjnego nawet do jednego dnia. Właśnie w ten sposób Sejm próbował przepchnąć wprowadzenie słynnej opłaty paliwowej. Inicjatywa poselska została również wykorzystana przy próbie przeprowadzenia „reformy” Sądu Najwyższego. Jak obliczyła firma Grant Thornton – w 2016 roku co czwarta ustawa była inicjowana przez grupę 15 posłów.
Kolejnym „dopalaczem” jest pomniejszanie roli komisji sejmowych w procesie legislacyjnym. Pomimo że instytucje te mają silnie ugruntowaną pozycję w polskim porządku prawnym (wspomina o nich Konstytucja RP), to aż co drugi projekt ustawy omija komisje pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem w Sejmie. „Zmarginalizowanie komisji sejmowych jako miejsca udoskonalenia projektów ustaw w znaczący sposób obniża jakość stanowienia prawa w Polsce. Ogranicza bowiem możliwość przeanalizowania procedowanych regulacji przez posłów, ich zaplecze eksperckie (…)” – zauważają eksperci Grant Thornton.
Innym sposobem na przyspieszenie tworzenia prawa jest umniejszenie roli Senatu – instytucji, której zadanie polega na weryfikacji działalności Sejmu (nanoszenie poprawek do projektów). O ile w 2000 r. tylko 27 proc. ustaw nie miało poprawek Izby Wyższej, o tyle w poprzednim roku odsetek takich aktów wyniósł aż 67 proc.
Nie można również zapominać o dodatkowym silniku legislacyjnego bolidu, jakim jest „pióro prezydenta”. Andrzej Duda może „pochwalić się” tym, że za jego kadencji władza ustawodawcza czeka najkrócej na podpis głowy państwa. W 2016 r. średni czas oczekiwania na „autograf” prezydenta wyniósł 11 dni, podczas gdy średni dla wszystkich poprzednich prezydentów (po 1989 roku) wynosi ok. 25-30 dni (obliczenia własne).
Tak zabójcze tempo prac legislacyjnych sprawia, że nie ma etapu, na którym można by wyeliminować ewentualny błędy i luki prawne, z których słynie nasz system. Skutkuje to dużą ilością późniejszych poprawek, nowelizacji, które w istocie rzeczy nie tworzą nowego, lepszego porządku prawnego, lecz łatają dziury w starym. W konsekwencji polski system, zamiast odznaczać się stabilnością i przewidywalnością, jest zmienny i niepewny. Jak podają specjaliści z Grant Thornton – Polska ma najbardziej zmienne prawo ze wszystkich państw Unii. W okresie 2012-2014 krajem o najbardziej stabilnym prawie była Szwecja, dla której przyjęto wskaźnik zmienności prawa równy 1. Zachowując tę samą metodykę obliczeń, Polska w analogicznym okresie osiągnęła wskaźnik równy 56, co plasuje nas na pierwszym miejscu w tym niechlubnym rankingu.
Ukryta produkcja prawa
Niedbalstwo w tworzeniu prawa „w pośpiechu” sprawia, że system pełen jest luk w przepisach, niedociągnięć i dwuznaczności. W konsekwencji sama znajomość „litery prawa” to za mało. Trzeba znać również aktualną linię orzeczniczą, eksperckie głosy, a najlepiej byłoby umieć czytać w myślach sędziów, prokuratorów oraz naczelników urzędów skarbowych.
W sprawach podatkowych rzecz wygląda jeszcze bardziej skomplikowanie – dobrze bowiem byłoby się zapoznać z setkami wyroków sądów administracyjnych, unijnym orzecznictwem, czy nawet ogólnymi interpretacjami ministra finansów oraz indywidualnymi interpretacjami Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej. Jeszcze ciekawiej robi się, gdy uzmysłowimy sobie, że prawo w Polsce nie tworzy się wyłącznie w gmachach Sejmu i Senatu.
Co prawda w polskim systemie prawa kompetencje do tworzenia nowych przepisów przysługują wyłącznie władzy ustawodawczej tj. parlamentowi, niemniej pewne „ciągotki” prawotwórcze wykazują również sądy, szczególnie administracyjne, które – na wzór systemu anglosaskiego – tworzą niepisane precedensy, działające w rzeczywistości jak skodyfikowane przepisy prawa. Jest to widoczne zwłaszcza w obszarze prawa podatkowego. Wyroki sądów administracyjnych, przed którymi toczą boje podatnicy z organami podatkowymi, są wiążące tylko w konkretnej sprawie, niemniej ich treść działa jak niepisane prawo. W rozstrzygnięciach sądów administracyjnych często można odnaleźć elementy prawotwórcze, polegające na przypisywaniu ustawodawcy jakiegoś celu lub intencji – w rzeczywistości nigdzie niewyrażonych – co prowadzi do wypaczenia roli „litery prawa” na rzecz jego „ducha”. Elementy prawotwórcze odnajdziemy zwłaszcza w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy też orzecznictwie Sądu Najwyższego. Mitem jest zatem założenie, że sędziowie są „ustami ustawy”.
W nieco mniejszym stopniu elementy prawotwórcze odnajdziemy w interpretacjach ogólnych ministra finansów w sprawach podatkowych, jak również w interpretacjach indywidualnych dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej. Jedne i drugie podawane są do informacji publicznej (publikacja w Biuletynie Informacji Publicznej, po wcześniejszym wykreśleniu danych personalnych), następnie komentowane w prasie prawniczej, podatkowej i wywierają tym samym istotny wpływ na decyzje obywateli, przedsiębiorców, podatników.
W starciu z takim galimatiasem ustawodawczym każdy śmiertelnik jest z góry na przegranej pozycji. W międzyczasie legislacyjny bolid dodał gazu i wrzucił wyższy bieg. Jeszcze we wrześniu tego roku ma powstać nowa ordynacja podatkowa – najważniejsza ustawa w obszarze danin publicznych. Akt prawny ma liczyć około 700 artykułów (aktualnie obowiązująca liczy przeszło 300), a uzasadnienie do niej ok. 500 stron. Według zapowiedzi nowa ordynacja ma być bardziej przyjazna dla podatnika, ma rozwiązywać problemy, których stara ustawa rozwiązać nie potrafiła, zasadniczo – będzie super. Każdy obywatel zresztą przyzna, że nie ma nic bardziej „przyjaznego” niż kilkaset stron przepisów w prezencie od władzy.