Cicha prywatyzacja państwowego monopolu.
Totalizator Sportowy ogłosił przetarg nieograniczony oznaczony numerem 350/BZK/2017, którego przedmiotem jest wdrożenie i utrzymanie projektu noszącego nazwę „Kasyno w Internecie (eKasyno)”. Czy flagowa spółka Skarbu Państwa zamierza w ten sposób nieformalnie, ale faktycznie, sprywatyzować wykonywanie zapisanego w ustawie monopolu państwa w zakresie gier hazardowych urządzanych w Internecie? Przedmiot postępowania określono w taki sposób, że trudno o inny wniosek, bo jak inaczej można zrozumieć zapis o „utrzymaniu” kasyna w Internecie?
Sprzątania po Kapicy
Dla porządku przypomnijmy: od 1 kwietnia 2017 roku weszła w życie gruntowna nowelizacja ustawy o grach hazardowych, mająca być „dobrą zmianą” ustawy napisanej na kolanie w 2009 roku. Jej powstanie stanowiło reakcję rządzącej Platformy Obywatelskiej na ówczesną „aferę hazardową”, która przetrąciła kariery kilku prominentnym politykom obozu władzy. Kto dziś pamięta Mira czy Zbycha? Przetrwał tylko Grzechu i ma się dzisiaj całkiem nieźle…
Szybko okazało się jednak, że ta pierwotna ustawa jest tak rażąco niedopracowana, że po prostu nieskuteczna. Potwierdził to dobitnie w 2012 roku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wytykając brak jej notyfikacji, czyli swoistej, obowiązkowej konsultacji treści z Komisją Europejską. Efekty były opłakane – rynek hazardowy został w krótkim czasie rozregulowany we wszystkich istotnych płaszczyznach. Tysiące jednorękich bandytów działających poza kontrolą państwa zalało kraj, krajowa bukmacherka zepchnięta została na dziesięcioprocentowy margines branży, zdominowanej przez światowe koncerny hazardowe, działające w naszym kraju bez jakiejkolwiek kontroli. A polski poker, odnoszący na świecie olbrzymie sukcesy, sprowadzał się w kraju do rozgrywania turniejów na przysłowiowe zapałki. Chociaż nic nie działało, jak należy, zarządzający wówczas tym bałaganem wiceminister finansów Jacek Kapica zapewniał, że wszystko jest pod kontrolą i nie ma powodów do zmartwień.
Państwo wszystko załatwi
Przejmując władzę Prawo i Sprawiedliwość szybko zorientowało się, że bałagan na hazardowym poletku warto posprzątać, bo dzięki temu można będzie do budżetu pozyskać dodatkowe środki i to w całkiem przyzwoitej wysokości (np. według Ministerstwa Finansów 1,7 miliarda złotych w samym tylko 2017 roku, w kolejnych latach jeszcze więcej). Zdecydowano więc, by ustawę hazardową szybko i gruntownie znowelizować. W ten sposób od 1 kwietnia 2017 roku „dobra zmiana” dokonała się także i w tej materii. Czy faktycznie była ona „dobra” – to czas pokaże. Medialna aktywność wiceministra finansów Wiesława Janczyka, który zastąpił Kapicę i tak jak poprzednik zapewnia, że wszystko jest pod kontrolą i nie ma powodów do zmartwień, musi jednak zastanawiać.
Zawarty w nowelizacji pomysł na naprawę rozregulowanego rynku hazardowego jest banalnie prosty: państwo obejmuje monopolem praktycznie całą działalność hazardową w Polsce. Wyjątek uczyniono tylko dla prywatnych, krajowych bukmacherów, których wsparto prewencyjną cenzurą Internetu, utrudniająca dostęp do polskich klientów podmiotom działającym poza naszymi granicami. Dalej wszystko też wydaje się proste: wprawdzie państwo jako takie nie zna się na organizowaniu hazardu i samo tego robić po prostu nie potrafi, ale jest przecież Totalizator Sportowy, czyli wyspecjalizowana w hazardzie spółka Skarbu Państwa. Uczyniono ją zatem odpowiedzialną za sprawowanie monopolu. Wprawdzie nikt Totalizatora nie zapytał, czy jest w stanie takiemu zadaniu podołać, ale skoro jest pod kontrolą władzy, to zrobi wszystko, co mu się nakaże.
Słowo szybko stało się ciałem, bo jak w kwietniu rzecznik rządu Rafał Bochenek poinformował PAP: pani premier podpisała dokument, na podstawie którego powierzono wykonywanie monopolu państwa w zakresie działalności hazardowej Totalizatorowi Sportowemu. To nie jest rozporządzenie, ale powierzenie. Nie wnikamy, czym owo „powierzenie” jest, niech ten problem rozgryzają teoretycy prawa administracyjnego, nam wystarczy spostrzeżenie, że w istocie nowela ustawy hazardowej daje premierowi prawo wskazania podmiotu, który monopol będzie wykonywał.
Wtedy zaczęły się schody – najpierw przez kilka wiosennych miesięcy trwały zawirowania na stanowisku prezesa oraz członków zarządu Totalizatora. Jedni rezygnowali (Łukasz Łazarewicz), innych wybierano (Olgierd Cieślik), by po krótkim czasie ponownie ich wybrać (tenże Cieślik na kolejną kadencję), ktoś posady tracił (Radosław Śmigulski czy Cezary Godziuk), inny obejmował (Magdalena Kopka-Wojciechowska oraz Bogdan Pukowiec), jeszcze ktoś inny trwał na swoim stanowisku (Grzegorz Sołtysiński).
Nie wnikamy w istotę tych personalnych przetasowań, chociaż w hazardowej branży usłyszeć można opinie, że wiązały się one z koniecznością wymiany tych osób, które nie bardzo widziały Totalizator jako wykonawcę państwowego monopolu. Problem polegał na tym, że wedle niektórych ocen, firma zna się wprawdzie świetnie na grach liczbowych czy zdrapkach, próbuje też swoich sił w zakładach wzajemnych, jednak o automatach do gry, czy też o hazardzie w Internecie nie wie zbyt wiele.
Dotychczasowe, starannie przemyślane plany rozwojowe Totalizatora zakładały np. wprowadzenie do kraju loterii europejskiej EURO JACKPOT (co już – od września 2017 roku – zostało zrealizowane) oraz wejście z ofertą gier liczbowych LOTTO do sprzedaży internetowej (nad czym prace trwają), ale w żadnych koncepcjach nie zakładano ekspansji na rynki dla spółki zupełnie dziewicze. Tym bardziej, że ma to być uderzenie dokonane z wielkim impetem (np. zgodnie z ustawą hazardową ponad 35 000 monopolistycznych, jednorękich bandytów, rozstawionych po całym kraju, a do tego spiętych w jedną wielką sieć internetową), wymagającym stosownych sił i środków. Zmarginalizowano zatem ludzi ostrzegających, że tego rodzaju plany ocierają się o szaleństwo i mogą się po prostu nie udać, naruszając przy okazji stabilność finansową spółki. Natomiast kierowanie tym hazardowym biznesem oddano w ręce optymistów zakładających pozytywny rozwój wypadków.
Niestety, urzędowy optymizm to za mało, by skutecznie sprawować monopol. Choć bowiem zbliża się dopiero pół roku obowiązywania nowelizacji ustawy hazardowej, to już widać, że z jej realizacją jest krucho. Nie ma dotąd ani jednego automatu do gier, działającego w salonie pod szyldem Totalizatora, a że rynek pustki nie toleruje, więc na ulice coraz śmielej wracają jednoręcy bandyci ustawiani poza państwową kontrolą. Nie istnieje też monopolistyczny hazard w Internecie, więc pustkę zapełniają różne kasyna alternatywne, niekontrolowane przez władzę, które dość skutecznie radzą sobie z ministerialną cenzurą sieci.
Kto przejmie monopol?
Ogłoszenie o przetargu, które zainspirowało nas do przyjrzenia się sytuacji, wydaje się próbą wyjścia z istniejącego impasu, przy czym – jeśli zamysł Totalizatora się powiedzie – otworzy to nowe, bardzo szerokie możliwości działania. Wówczas pojawi się duża szansa, że monopol uda się sprawować wedle założeń ustawy. Z tym tylko zastrzeżeniem, że nie będzie to już wtedy monopol państwa, a raczej jego wydmuszka, gdzie pod szyldem państwowej firmy działać będą prywatni przedsiębiorcy hazardowi, pobierający dokładnie te same pieniądze, które w zamyśle ustawodawcy trafiać miały, przy pośrednictwie monopolisty, do państwowego budżetu.
Zadaliśmy sobie nieco trudu, by przejrzeć udostępnione przez Totalizator Sportowy dokumenty dotyczące samego przetargu. Wielu szczegółów tam nie znaleźliśmy, gdyż aby otrzymać od spółki dokładne informacje o tym, co jest przedmiotem zamówienia, najpierw trzeba podpisać umowę o poufności. Podmiot jedynie poszukujący dokładnych informacji o treści konkursu, musi wyrazić zgodę na karę pół miliona złotych za ewentualne ujawnienie tych informacji na zewnątrz.
No cóż – Totalizator dba o swoje tajemnice, w tym o pojęcie kasyna, które ma zostać stworzone, szkoda tylko, że taki zapis działać ma wyłącznie jednostronnie. Jeden z zainteresowanych zapytał, czy też czasem kara nie powinna być stosowana w obu kierunkach, bo przecież składając ofertę, zgodną z wymogami monopolisty, też ujawni sporo informacji stanowiących tajemnicę jego przedsiębiorstwa, więc chciałby uzyskać analogiczną ochronę przed ich ujawnieniem. Odpowiedź była łatwa do przewidzenia: o karze w drugą stronę nie ma mowy, a w domyśle – nie ma przymusu startowania w przetargu, więc albo zainteresowany zgłosi się na warunkach TS, albo niech szuka sobie innego zajęcia…
Pół miliona ewentualnej kary za ujawnienie tajemnicy przetargowej nie jest jednak najwyższą kwotą. Wadium za dopuszczenie do postępowania to już okrągły milion złotych, dodatkowo trzeba jeszcze posiadać polisę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej na kwotę nie niższą niż 25 mln zł lub „równowartość tej kwoty w walucie obcej, obliczonej wg kursu NBP” (punkt 7.1.3. Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia). To jednak jeszcze nie koniec liczenia cudzej kasy: zwycięzca przetargu w ciągu 10 dni od podpisania stosownej umowy będzie miał obowiązek wpłacić do Totalizatora – bagatela – 50 mln złotych tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy, a kwota ma być zamrożona przez cały czas jej obowiązywania.
Poza tym Totalizator wymaga również, co oczywiste, odpowiedniej wiedzy i doświadczenia, tj. w szczególności wykazania realizacji aż trzech podobnych projektów w przeszłości, czyli w zakresie stworzenia i prowadzenia internetowych kasyn hazardowych. Chodzi przy tym zarówno o wiedzę, jak i zaplecze techniczne oraz personalne. Takie obostrzenia dziwić nie powinny. Stawką jest wszak jedyne w Polsce kasyno internetowe, działające w warunkach państwowego monopolu. Zatem zadania jego stworzenia i prowadzenia nie można powierzyć komuś przypadkowemu. Kto zatem wchodzi w grę? Według nas tak wyśrubowane warunki przetargowe spełnić mogą tylko największe światowe koncerny hazardowe, z których jeden po prostu dostanie możliwość nieformalnego działania w Polsce. Dlaczego nieformalnego?
Odpowiedź jest prosta. Ustawa hazardowa w swojej treści nie przewiduje dla monopolisty prawa do podzlecania komukolwiek wykonywania monopolu w żadnym zakresie. Totalizator wymyślił więc, że chociaż kasyno internetowe stworzy i będzie faktycznie obsługiwał podmiot zewnętrzny (stosowna umowa ma zostać zawarta na 3 lata z możliwością jej przedłużenia), to jednak wszystko odbędzie się pod szyldem TS, więc klient będzie przekonany, że gra u państwowego monopolisty, a nie u podmiotu prywatnego. Zadbano nawet o stosowne pozory – należności z budżetem rozliczał będzie monopolista, chociaż już środki na ten cel wykładać będzie wykonawca, zatem to on będzie ponosił fiskalne ciężary przedsięwzięcia (punkt 20.3 SIWZ).
Co jednak jest najsmaczniejsze: wykonawca zamówienia będzie mógł je realizować także za pomocą podwykonawców, czyli kolejnych podmiotów, z monopolistą niezwiązanych już żadną bezpośrednią umową. Chociaż TS zastrzegł sobie prawo veta co do wyboru takiego podwykonawcy, to już jednak po jego zaakceptowaniu utraci jakikolwiek realny wpływ na jego działalność, zatem dojść może do sytuacji, gdy państwowy monopol w rzeczywistości wykonywać będzie podmiot prywatny, całkowicie od państwa niezależny. Bardzo ciekawa konstrukcja, prawda?
Ustawa pod konkretnego wykonawcę?
Otwarcie ofert w przetargu TS zaplanował na 10 października 2017 roku, czyli za kilka tygodni się wyjaśni, czy omówioną powyżej, autorską koncepcję wykonywania monopolu państwa uda się wdrożyć w życie. Jeśli tak – no cóż, wtedy można spodziewać się w dość nieodległej przyszłości ogłoszenia TS o kolejnym podobnym przetargu, na przykład takiego: „Totalizator Sportowy ogłasza przetarg nieograniczony oznaczony numerem 666/BleBleBle/2018, którego przedmiotem jest wdrożenie i utrzymanie projektu pn. «Sieć salonów z 36 000 automatów do gier»”. Kwoty niezbędne do wejścia do tej intratnej rozgrywki będą tam odpowiednio zwiększone, na przykład o dwa lub trzy zera w stosunku do tych, które omówiliśmy wyżej. Kto będzie w stanie podołać takim wymaganiom?
Na pewno ze dwa światowe koncerny hazardowe, w tym bez wątpienia amerykańscy przyjaciele Totalizatora, z którymi spółka ta pracuje od wielu już lat. Może nawet nie oni sami do takiego przetargu staną, im przecież wystarczy, że zostaną podwykonawcą…
Wiosną, przy uchwalaniu nowelizacji ustawy hazardowej, sporo medialnego szumu powstało wokół pytania, czy monopol w zakresie automatów nie jest aby tworzony pod konkretną, amerykańską firmę, która ma dostarczyć do Polski tysiące jednorękich bandytów. Rząd zaprzeczał, Totalizator zaprzeczał. Natomiast po cichu, pod stołem trwa w najlepsze zabawa w chowanego. Raz, dwa, trzy! Mamy was, jesteście zaklepani… Może się okazać, że po rozstrzygnięciu przetargu i spełnieniu się tego proroctwa, okaże się, że będzie potrzebna komisja śledcza – w drugim roku rządów PiS (kolejne zadziwiająca zbieżność z drugim rokiem rządów PO), która będzie wyjaśniać kto i po co naprawdę napisał tę ustawę.