Jeśli unijne środki zostaną rzeczywiście uzależnione od oceny stanu praworządności w poszczególnych unijnych krajach, może nawet dojść na tym tle do kolejnego konfliktu wewnątrz Unii Europejskiej.
Podczas swojego wystąpienia w Parlamencie Europejskim, przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker zapowiedział, że wypłaty z budżetu Unii Europejskiej w latach 2021–27 będą powiązane z „szanowaniem praworządności, która jest niezbędnym warunkiem wstępnym dobrego zarządzania finansowego”. Zdaniem Junckera propozycja ta nie dotyczy w żadnego konkretnego kraju, jest chyba jednak oczywiste, że taka procedura rozdziału unijnych funduszy została pomyślana na kanwie przypadków Polski i Węgier. Przewodniczącemu Komisji Europejskiej wtórował Günther Oettinger, unijny komisarz ds. budżetu, uzasadnił konieczność wprowadzenia „zasady praworządności” przy rozdziale unijnych środków koniecznością lepszego zadbania o pieniądze europejskiego podatnika.
W jego ocenie chodzi o to, „żebyśmy mieli pewność, że jeśli dochodzi do sporu o europejskie programy budżetowe i jeśli dochodzi do sporów sądowych na miejscu, to niezależność sądu, nie może być w żaden sposób zagrożona”. Właśnie dlatego planowane jest powiązanie praworządności z przekazywaniem środków z budżetu europejskiego. Wypowiedzi Junkera i Oettingera nie są czymś nowym, bo w Brukseli mówi się od dawna o przyjęciu nowych rozwiązań. Możemy również obserwować determinację unijnych przywódców, by rzeczywiście taka zasada została przeforsowana i zapisana. To, że Juncker i Oetinger zabrali głos w tej sprawie na forum PE, należy interpretować raczej jako krok, by takie rozwiązanie zostało wprowadzone. Zapewne Komisja Europejska jeszcze w tym roku podejmie działania, aby przeforsować nową zasadę przydziału środków unijnych.
Jeśli zostałaby ona wdrożona, stałaby się bardzo ważnym narzędziem w rękach Komisji Europejskiej. Dzięki niej możliwe byłoby wywieranie presji na dowolny kraj członkowski i to w zależności od potrzeby sytuacji. W Polsce projektowane przez Komisje Europejska rozwiązania są źle odbierane. Gdy w maju 2004 r. szyliśmy do referendum akcesyjnego, nie było mowy o tym, że środki unijne, będą uzależnione od oceny praworządności w naszym kraju. Z tej perspektywy możemy czuć się więc nieco oszukani. Nie jest to jednak kategoria, którą należy posługiwać się w polityce. Musimy więc przede wszystkim myśleć o tym, co można jeszcze zrobić, aby nowa zasada przydzielania unijnych środków ostatecznie nie weszła w życie.
Unijne środki po nowemu
Propozycja Komisji Europejskiej sprowadza się do tego, by wypłaty unijnych środków były powiązane z pewnością, że w krajach, które będą je odbierały, istnieje niezawisły system sądowniczy, mogący kontrolować ich wydatkowanie. Ten projekt ma być wyjściem naprzeciw żądaniom tych krajów, które płacą do unijnej kasy więcej, niż z niej otrzymują. To one miały sugerować, aby uzależnić wsparcie finansowe od przestrzegania zasady rządów prawa. Ten postulat nie miał wcześniej szans na realizację, mógł bowiem zostać łatwo zawetowany w Radzie Europejskiej, gdzie zasiadają przywódcy wszystkich państw członkowskich. Wprowadzenie zasady uzależnienia wypłaty unijnych środków od oceny przestrzegania praworządności oznacza obejście tej przeszkody i przenosi kontrolę przyznawania unijnych środków z kompetencji rządów krajowych w ręce urzędników Komisji Europejskiej.
Oznacza to, że Komisja Europejska będzie mogła bez pytania przedstawicieli rządów w Radzie Europejskiej decydować o wstrzymaniu wypłat krajom, w których niezależność sądów zostanie zakwestionowana. Dzięki temu unijni urzędnicy będą mogli bez przeszkód badać wszystkie kwestie dotyczące ładu prawnego, a w szczególności, „zdolność danego kraju do wykrywania i karania nadużyć finansowych za pośrednictwem niezawisłych sądów”. Kluczową kwestią w propozycji Komisji Europejskiej jest użyte przez nią określenie „niezależny system prawny”, które nie zostało jednak jasno sformułowane. Wiele jednak wskazuje na to, że Komisja Europejska celowo czeka z precyzyjną definicją, ponieważ przed unijnym Trybunałem Sprawiedliwości w Luksemburgu toczy się obecnie kilka postępowań, w których orzeczenie może być kluczowe dla zdefiniowania „niezależnego systemu prawnego”.
Pierwsza z tych spraw związana jest z Węgrami i dotyczy nieprawidłowości przy przyznawaniu unijnych funduszy firmie, której współwłaścicielem był zięć premiera Viktora Orbána, István Tiborcz. Węgierscy śledczy wprawdzie wszczęli w tej sprawie dochodzenie, ale tamtejszy prokurator generalny i były polityk z rządzącej partii Fidesz, nie przedstawił Tiborczowi żadnych zarzutów. Własne śledztwo w tej sprawie podjęła unijna agencja ds. zwalczania nadużyć finansowych (OLAF), która ujawniła, że takich przypadków było na Węgrzech znacznie więcej. Inną kwestią jest pozew Komisji Europejskiej kwestionujący ustawę o sądach powszechnych w Polsce oraz pytanie Sądu Najwyższego Irlandii, czy polskie sądy są wystarczająco niezależne, aby zagwarantować sprawiedliwy proces dla osób podlegających ekstradycji. Jeśliby luksemburski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że węgierska prokuratura i polskie sądy są rzeczywiście uzależnione od rządowej kontroli, może mieć to spore znaczenie w zdefiniowaniu „niezależnego systemu prawnego”, który ma być warunkiem przydzielania unijnych funduszy w przyszłości.
Kulisy narodzin nowej propozycji
Tak naprawdę zwolennikami przyjęcia nowej propozycji kraje, będące płatnikami netto do unijnego budżetu. Do największych zaliczają się Holandia, Szwecja i Niemcy. Wpłacają one do budżetu UE o kilka, a Niemcy nawet kilkanaście miliardów euro więcej niż z niego otrzymują. To ujemne saldo rozliczeń stanowi w ich przypadku największy procent w odniesieniu do ich PKB i wynosi kolejno 0,74 proc. PKB Holandii, 0,54 proc. PKB Szwecji i 0,44 proc. PKB Niemiec. Poza wymienionymi państwami płatnikami netto, mającymi ujemny bilans z budżetem UE są Dania, Włochy, Francja, Finlandia, Austria, a także Cypr. W ich przypadku ujemne saldo rozliczeń stanowi jednak mniejszą część PKB niż w przypadku pierwszej grupy. Średnio waha się to od 0,15 proc. do 0,32 proc. ich PKB.
Jednym z największych płatników netto jest Belgia. Gros unijnych płatności kierowanych do tego kraju to środki na utrzymanie unijnych instytucji, których jest tam najwięcej. Wyłączając środki na unijną administrację, ujemne saldo rozliczeń z budżetem UE stanowi w przypadku Belgii prawie 0,70 proc. jej PKB, a więc tylko minimalnie mniej, niż największego obecnie unijnego płatnika netto – Holandii. Natomiast 16 spośród 28 unijnych państw jest beneficjentami netto unijnego budżetu. Największymi z nich są Grecja i Litwa – ich dodatni bilans rozliczeń z budżetem UE stanowi około 2,5 proc. ich PKB.
Niewiele gorsze saldo wykazują Bułgaria, Łotwa i Portugalia (ponad 1,5 proc.), a także Estonia, Polska, Rumunia, Węgry i Słowacja (ponad 1 proc. PKB). Beneficjentami netto są także Czechy, Malta, Irlandia, Hiszpania i Słowenia. Ze strony państw członkowskich, które są płatnikami netto do unijnego budżetu, od miesięcy trwają naciski, aby zmienić dotychczasowy system wypłaty unijnych środków i uzależnić je od przestrzegania standardów demokratycznych, zwłaszcza stanu przestrzegania praworządności. Wśród tych, którzy najbardziej opowiadają się za wprowadzeniem takiej zasady, są: francuski prezydent Emmanuel Macron, holenderski premier Mark Rutte, rządy państw skandynawskich oraz Niemcy.
Tymczasem kraje Europy Środkowej i Wschodniej w dużym stopniu polegają na funduszach spójności Unii Europejskiej, które mają im pomóc zasypaniu luki pomiędzy bogatszymi i biedniejszymi częściami kontynentu. Takie finansowanie stanowiło w latach 2015–2017 ponad 60 procent inwestycji publicznych w Polsce i ponad 55 procent na Węgrzech w latach 2015–2017. Unijny plan finansowy na lata 2021– 2027 w wysokości 1279 bilionów euro będzie przekraczał dotychczasowy pułap budżetowy wynoszący 1 procent przychodu narodowego brutto i ma na celu podniesienie ogólnych wydatków do około 1,1 procent.
Plan ten proponuje zwiększenie płatności budżetowych przez najbogatsze kraje UE, ale zakłada jednocześnie ucięcie o 5 procent dotacji na rolnictwo, które obecnie stanowią prawie 40 procent wydatków oraz obcięcie o 7 procent wydatków na spójność, które to wydatki stanowiły dotychczas mniej więcej jedną trzecią unijnego budżetu. Proponuje też m.in. podwojenie budżetu Erasmusa (stypendia dla studentów) i wzrost personelu unijnej służby granicznej Frontex z 1200 teraz do 10 tys. w roku 2027. Ta ostatnia zmiana w unijnym budżecie wydaje się mieć największe uzasadnienie z uwagi na problem uchodźców z Bliskiego Wschodu, który to problem nadal będzie jednym z najważniejszych dla Brukseli
Co się więc stanie?
Wprawdzie ze strony Juncekra i innych unijnych przywódców możemy usłyszeć, że nowa propozycja nie jest wcale „batem na Polskę czy Węgry”, a jedynie „silniejszym akcentowaniem” istniejących w UE zasad, ale to jedynie deklaracje unijnych polityków, mające uśpić czujność Budapesztu i Warszawy. Nikt nie może mieć złudzeń, że propozycja uzależnienia wypłaty unijnych środków od oceny praworządności to rozwiązanie, które uderzy w oba kraje. Pisze o tym już cała europejska prasa. Hiszpański dziennik „El Confidencial” stwierdził wprost, że Komisja Europejska próbuje osłabić rządy Polski i Węgier poprzez ograniczenie im unijnych środków. Jego zdaniem, za pomysłem uzależnienia wypłat od przestrzegania praworządności stoi kanclerz Angela Merkel, która jako pierwsza zaczęła forsować takie rozwiązanie. Propozycja uzależnienia wypłaty unijnych środków od przestrzegania praworządności ma powstrzymać Węgry i Polskę „od kursu w kierunku autorytaryzmu”.
Madrycki dziennik zaznacza jednak, że do tej pory Warszawa i Budapeszt, wzajemnie broniły się wetem, ale teraz będą mogły zostać ukarane „w sposób bolesny, czyli uderzeniem po kieszeni”. Zdaniem „El Confidencial” nowy mechanizm został opracowany w taki sposób, aby odciąć dopływ funduszy w chwili, gdy Bruksela wykryje „ogólny brak” wypełnienia zasad państwa prawa u któregoś ze swoich członków, np. wtedy, gdy Budapeszt i Warszawa zlekceważą orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE. Hiszpański dziennik sugeruje również, że propozycja nowej zasady przydzielania unijnych funduszy zostanie zapewne przeforsowana, ponieważ jak wyraźnie zaznacza „w UE nie brakuje państw, które poprą uzależnienie wypłaty środków unijnych od przestrzegania praworządności”.
Takich komentarzy w europejskiej prasie pojawiło się w ostatnim tygodniu znacznie więcej. Wróćmy jednak do pytania, co ostatecznie stanie się z propozycją nowej zasady przydzielania unijnych środków? Nowa zasada wypłaty unijnych środków wymaga zatwierdzenia przez rządy krajowe w Radzie Europejskiej większością kwalifikowaną, która obejmuje 55 procent państw członkowskich i 65 procent ludności UE. Oznacza to, że nawet jeśli Polska i Węgry zagłosowałyby przeciwko, to i tak regulacja mogłaby wejść w życie. Formalnie jednak ta norma ma nie być częścią ram finansowych budżetu UE na lata 2021–27.
Węgry i Polska – kraje, które najbardziej obawiają się nowej procedury wypłaty unijnych środków, mogą zablokować ją na poziomie zatwierdzania unijnego budżetu na te lata. Trzeba również brać pod uwagę to, że inne kraje, również mogą obawiać się nowej procedury przydziału unijnych środków i zechcą w tej sprawie przyłączyć się do Węgier i Polski. Nie można zatem wykluczyć, że na kanwie tej sprawy dojdzie do silnej polaryzacji stanowisk wśród unijnych państw. W każdym razie nie jest wcale takie oczywiste, że nowa zasada przydzielania unijnych środków, które mają zostać uzależnione od oceny stanu praworządności, zostanie gładko przeforsowana, jak usiłuje to sugerować zarówno hiszpański „El Confidential”, jak i wiele innych europejskich tytułów prasowych.