Czy zwycięzcy zbliżających się lokalnych wyborów zahamują dalsze zadłużanie się naszych samorządów? To pytanie, na które powinniśmy poznać odpowiedź w czasie kampanii wyborczej.
Z dniem 1 stycznia 2019 r. z mapy Polski samorządowej zniknie ostatecznie gmina Ostrowice w województwie zachodniopomorskim. Stanie się tak z powodu jej zadłużenia, które w przeliczeniu na głowę jednego mieszkańca okazało się największe w Polsce. Na koniec 2017 r. wyniosło ono dokładnie 46 914 715 złotych i 71 groszy, co stanowiło aż 437,3 proc. zaplanowanych w 2017 dochodów tej gminy. Co ciekawe dług Ostrowic wzrósł w ostatnim roku aż o 76,5 proc. Na koniec 2016 r. wynosił on „jedynie” 360,8 proc zaplanowanych przez tę gminę dochodów. Gdy przeliczymy tę kwotę na głowę jednego mieszkańca Ostrowic, okaże się że przypada na niego niebagatelna kwota prawie 18,6 tys. złotych. Właśnie ten aspekt zobowiązań zapewnił Ostrowicom zdecydowanie pierwsze miejsce w rankingu największych samorządowych dłużników w naszym kraju. Co jeszcze ciekawsze, większość zadłużenia gminy Ostrowice została zaciągnięta nie w bankach, ale w para bankach.
O zadłużeniu Ostrowic mówiło się od dawna. W 2016 r. w gminie pojawił się nawet komisarz rządowy najpierw (Marek Kukiel a później Agnieszka Wróblewska), jednak nie uchroniło to gminy przed ziszczeniem się czarnego scenariusza. Propozycję likwidacji gminy przedstawił jej mieszkańcom w maju wiceminister spraw wewnętrznych Paweł Szefernaker, który uznał, że nie ma już innej możliwości, bo żaden program naprawczy nie został w gminie wprowadzony. Odpowiedzialność za całą sytuację ponoszą władze gminy. Wójt Wacław M. oraz skarbniczka Krystyna K. usłyszeli już zarzuty prokuratorskie, dotyczące nadużyć i przekroczenia uprawnień, a także nierzetelnego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Samorządowcom z Ostrowic grozi teraz kara nawet do 10 lat pozbawienia wolności. Obszar zlikwidowanej gminy Ostrowice zostanie włączony do sąsiednich gmin (Drawsko, Złocieniec), a jej długi przejmie Skarb Państwa, reprezentowany przez wojewodę zachodniopomorskiego. To właśnie do niego będą mogli zgłaszać się wszyscy wierzyciele. Przypadek Ostrowic nie jest wcale taki wyjątkowy. Gmin, które mogą znaleźć się w podobnej sytuacji, jest w Polsce dużo więcej.
Długi polskich samorządów
Polskie gminy są dzisiaj mocno zadłużone. Dwie z nich już dzisiaj powinny zwrócić uwagę. To Rewal, w województwie zachodniopomorskim oraz Byczyna w województwie opolskim. Zadłużenie gminy Rewal na koniec 2017 r. było niewiele mniejsze niż Ostrowic i w przeliczeniu na jednego mieszkańca wynosiło 14,3 tys. złotych. Z kolei zobowiązania Byczyny sięgają prawie 12 tys. złotych w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Długi innych polskich gmin z reguły nie przekraczają 10 tysięcy złotych w przeliczeniu na głowę mieszkańca. Przykładowe zadłużenie gmin wynosi: Dziwnów w województwie zachodniopomorskim to 5,2 tys. złotych, Świeradów-Zdrój w województwie dolnośląskim – 4,8 tys. złotych, Wałbrzych w województwie dolnośląskim – 4,9 tys. złotych, Sulmierzyce w województwie wielkopolskim – 4,7 tys. złotych, Daszyna w województwie łódzkim – 4,5 tys. złotych, Toruń – 4,4 tys. złotych, Bielice w województwie zachodniopomorskim – 4,2 tys. złotych.
Według stanu z 1 stycznia 2018 r. w Polsce istnieje 2478 gmin, jednak tylko 79 z nich nie ma żadnych długów, a w 93 zobowiązania wynoszą poniżej 100 złotych w przeliczeniu na głowę jednego mieszkańca. Oznacza to, że gminy są dzisiaj poważnie zadłużone i zarządzanie nimi będzie wymagało w najbliższych latach wielu działań, aby długi ich nie urosły jeszcze bardziej. W podobnym stopniu zadłużone są również nasze największe miasta (gminy miejskie). Biorąc pod uwagę wartość nominalną długu, prym wiedzie Warszawa, której należności sięgają 5 mld 126 mln złotych. Po podzieleniu tej sumy na prawie 1,8 mln mieszkańców stolicy, dług ten wynosi w przeliczeniu na głowę warszawiaka aż 2,9 tys. złotych.
Zobowiązania Łodzi to 2 mld 685 mln złotych (4,4 tys. zł na głowę mieszkańca). Z kolei zadłużenie Wrocławia to kwota 2 mld 674 mln złotych (4,2 tys. zł). Kraków natomiast ma dzisiaj długi opiewające na kwotę 2 mld 309 mln złotych, (prawie 3 tys. zł). Poznań boryka się z długiem w wysokości 1 mld 228 zł, (2,3 tys. zł). Mniejsze polskie miasta mają również długi podobnego rzędu. I tak długi Lublina sięgają dzisiaj 1 mld 330 złotych, Bydgoszczy – 1 mld 026 mln złotych. Zobowiązania innych miast z reguły nie przekraczają pułapu miliarda złotych. Według danych Ministerstwa Finansów całkowite zobowiązania wszystkich polskich gmin sięgają kwoty 57 mld 205 mln złotych. Zdaniem resortu zadłużenie nieznacznie wyhamowało w ostatnich dwóch latach. Warto wspomnieć, że w 2007 r. kredyty zaciągnięte przez polskie samorządy wynosiły jedynie 25,88 mld złotych, by w roku 2014 wzrosnąć do 72,11 mld złotych. Sytuacja uległa pewnej poprawie w ostatnich trzech latach.
Stało się tak z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze zaczęła wyczerpywać się pula pieniędzy z unijnej perspektywy finansowej (na lata 2007–2013) po drugie resort finansów podjął kilka inicjatyw, których wdrożenie podziałało dyscyplinująco na nasze samorządy. Jedną z nich była nowelizacja ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, którą ostatecznie przeforsowano w listopadzie ubiegłego roku. Na jej podstawie gminy dostały nowy obowiązek: muszą corocznie przekazywać Ministerstwu Finansów swoje sprawozdania finansowe. Dotyczą one m.in. dochodów budżetowych oraz skutków obniżania górnych granic stawek podatkowych, konsekwencji udzielanych ulg i zwolnień oraz decyzji wydanych przez organ podatkowy na podstawie ordynacji podatkowej. Resort finansów planuje wprowadzenie kolejnych tego typu rozwiązań, których zasadniczym celem będzie monitorowanie i dyscyplinowanie polityki budżetowej samorządów.
Unijne środki powiększyły długi
Przyczyną wzrostu długów samorządów stały się inwestycje dokonywane za środki unijne. Wielu entuzjastów Unii Europejskiej uważa, że działania podejmowane z udziałem unijnych środków mogły co najwyżej wygenerować kilkanaście procent ogólnego zadłużenia samorządów. Według oficjalnych danych udział zadłużenia na realizację programów i projektów finansowanych z udziałem środków unijnych wynosił nie więcej niż kilkanaście procent (w 2012 r. – 10 proc. w 2013 r. – 15 proc., w 2014 r. – 12,8 a w 2015 r. jedynie 9,6 proc.) łącznej kwoty zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.
Wśród ekspertów panuje jednak przekonanie, że te oficjalne dane niewiele mają wspólnego z rzeczywistością. Głównie dlatego, że istnieją tzw. ukryte koszty przy inwestycjach przeprowadzanych z dofinansowaniem unijnym. Projekty te często generują koszty niekwalifikowalne, które nie są finansowane przez Unię, a które obejmują nawet do trzydziestu procent łącznych wydatków związanych z całym przedsięwzięciem. Mówimy w tym przypadku o takich pracach, które trzeba wykonać przy okazji inwestycji unijnej, jak np. np. budowa dojazdów, czy wymiana całej infrastruktury podziemnej, które nie mogą być sfinansowane z dotacji wspólnotowej ze względu na jej ściśle określone przeznaczenie. Zazwyczaj są one finansowane z pożyczek zaciąganych przez samorządy. Zdaniem wielu ekspertów można więc śmiało uznać, że realne zadłużenie samorządów związane z inwestycjami ze środków unijnych może stanowić nawet 30 proc. ich wszystkich zobowiązań.
Problem z unijnymi inwestycjami jest zresztą bardziej złożony. Żeby je podjąć, trzeba mieć tzw. własny wkład. Jeśli się go nie ma, trzeba się zapożyczyć. Dlatego samorządy zaciągają potężne kredyty inwestycyjne, które później latami spłacają. Co więcej, nawet gdy inwestycje ze środków unijnych zostaną już zrealizowane, nie ma żadnej pewności, że będą na siebie zarabiały. Wiele staje się obciążeniem dla samorządowego budżetu. Co ciekawe, w wielu przypadkach jest nawet tak, że efekty takich inwestycji, nie bardzo mogą na siebie zarabiać, bo Bruksela tego zakazuje. Umowy związane z unijną dotacją zawierają bowiem klauzule, że obiekt przez jakiś czas w ogóle nie może zarabiać, albo zysk musi być bardzo ograniczony. Na przykład władze Drzewicy w województwie łódzkim wybudowały nowoczesne kino, wykorzystując środki unijne, ale po trzech miesiącach zmuszone były je zamknąć. Okazało się bowiem, że jeśliby kino zarobiło więcej niż 150 tys. zł rocznie, trzeba by było zwrócić część unijnej dotacji.
Jednak wiele obiektów zbudowanych za unijne pieniądze nie jest w stanie na siebie zarobić, nawet wtedy, gdy może to robić. Głównie dlatego, że nie ma nawet na to pomysłu. W slangu samorządowców takie inwestycje nazywane są zazwyczaj „skarbonkami”, ponieważ wiadomo od początku, że będą obciążeniem dla samorządowego budżetu. Aby lepiej zobrazować wszystkie problemy, jakie wiążą się z takimi inwestycjami, warto wymienić, chociaż kilka z nich. I tak np. całkowity koszt budowy aquaparku w Suwałkach wyniósł 47,3 mln zł (w tym 19,3 mln zł z UE). W roku 2015 dochody z tytułu świadczonych usług parku wodnego wraz z dochodami z najmu stanowiły kwotę 3,2 mln zł, a łączne wydatki – 4,8 mln zł, co oznacza, że zabrakło około 1,6 mln zł.
Z kolei zbudowanie portu jachtowego w Kamieniu Pomorskim kosztowało gminę prawie 20,5 mln zł, z czego dotacja unijna wyniosła niecałe 7,1 mln zł, resztę pieniędzy musiały wyłożyć lokalne władze. Ponieważ spółka zarządzająca portem (Marina Kamień Pomorski Sp. z o.o.) nie była w stanie utrzymać się sama, musiała obciążyć gminę kosztami utrzymania portu. W roku 2015 była to kwota 300 tys. zł plus VAT.
Innym ciekawym przykładem jest Centrum Sztuki Współczesnej (CSW) „Znaki Czasu” w Toruniu. Koszt jego budowy wyniósł 46,1 mln zł (w tym 29,95 mln zł z UE). CSW utrzymuje się głównie z dotacji swoich organizatorów, czyli Ministerstwa Kultury, województwa kujawsko-pomorskiego i Torunia. W roku 2015 łączne koszty funkcjonowania CSW wyniosły 6,2 mln zł, a dotacja od toruńskiego samorządu sięgnęła kwoty „tylko” 1,3 mln zł.
Trzeba też wspomnieć o Operze i Filharmonii Podlaskiej w Białymstoku. Całkowity koszt budowy wyniósł 180,2 mln zł, w tym dofinansowanie unijne – 100,62 mln zł. W roku 2015 dotacje z Urzędu Marszałkowskiego i z Ministerstwa Kultury na ich funkcjonowanie wyniosły około 21 mln zł. Z kolei w Krakowie za 66,8 mln zł wybudowano Muzeum Sztuki Współczesnej, z czego unijne dofinansowanie wyniosło 31,2 mln zł. W roku 2015 dotacja Urzędu Miasta Krakowa dla muzeum wyniosła 6,59 mln zł. To aż 21 procent wartości przyznanej unijnej „pomocy”, co oznacza, że równowartość jej kwoty zostanie wydana na muzeum w niecałe pięć lat funkcjonowania placówki.
Budowanie przy wykorzystaniu unijnych środków nowych lotnisk, filharmonii, oper, galerii, centrów sztuki, muzeów, aquaparków, stadionów, hal sportowych czy innych podobnych obiektów zazwyczaj przekracza zakładany wcześniej pułap wydatków. Potem gdy te obiekty zostaną oddane do użytku, nie są w stanie, bądź nie mogą na siebie zarobić. Samorządy nadal jednak chcą wydawać środki z unijnych funduszy, aby realizować kolejne inwestycje. W tej materii trwa nawet swoista rywalizacja pomiędzy lokalnymi włodarzami. Od wielu zresztą lat ścigają się oni w obietnicach realizacji kolejnych inwestycji za unijne środki, nie bacząc wcale na ekonomiczne kalkulacje.
Na łamach „GF” pisaliśmy już zresztą wielokrotnie o tej rywalizacji, przedstawiając m.in. sprawę powstawania nowych lotnisk w naszym kraju. Wspomnieliśmy wówczas, że „jak na razie pomysłu budowy własnego lotniska nie zgłosiły tylko władze najbardziej odległych Ustrzyk Dolnych w Bieszczadach”. To najlepiej pokazuje, jak chore są dzisiaj ambicje polskich samorządów, a raczej ambicje ludzi, którzy nimi kierują.