Opłata reprograficzna – rekompensata czy podatek tylnymi drzwiami?
Pod koniec kwietnia Marta Cienkowska, ministra kultury i dziedzictwa narodowego, podpisała nowelizację rozporządzenia o opłatach reprograficznych. Temat budzi poważne kontrowersje. Czy rząd tylnymi drzwiami wprowadza nowy podatek? I kto ostatecznie poniesie jego koszty?
Skąd wzięła się opłata reprograficzna?
Polskie prawo autorskie pozwala każdemu legalnie skopiować utwór na własne potrzeby: za darmo i bez pytania autora o zgodę. Państwo, wprowadzając taką możliwość, musiało więc przewidzieć mechanizm rekompensaty. Zresztą wymaga tego od nas unijna dyrektywa 2001/29/WE, zgodnie z którą państwo członkowskie, które wprowadza instytucję dozwolonego użytku osobistego, musi zapewnić twórcom „godziwą rekompensatę”.
I właśnie tę rekompensatę ma zapewniać opłata reprograficzna, nakładana na podstawie art. 20 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Przepis ten pojawił się już w pierwotnym tekście ustawy z 1994 r.
Ustawa nakłada na przedsiębiorców obowiązek przekazywania twórcom opłat w wysokości nieprzekraczającej 3% ceny sprzedaży urządzeń i nośników, na których można utrwalać lub zwielokrotniać utwory objęte prawami autorskimi.
Szczegółowy wykaz kategorii sprzętu oraz konkretne stawki określa rozporządzenie ministra właściwego do spraw kultury. Zgodnie z kwietniową nowelizacją tego rozporządzenia opłatą mają być objęte m.in. smartfony, tablety, komputery oraz telewizory typu smart TV – w wysokości 1% ich ceny.
Sama idea opłaty reprograficznej nie wzięła się więc „z sufitu”. To próba zapewnienia twórcom rekompensaty, która należy im się zgodnie z prawem unijnym.
Czy można nakładać opłatę reprograficzną rozporządzeniem?
Problem nie leży jednak w samej idei, lecz w jej wykonaniu. Pojawiają się istotne zarzuty dotyczące choćby adekwatności tej opłaty w dobie powszechnego streamingu, który – zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – nie powinien być obejmowany opłatą reprograficzną. W końcu za te usługi płacimy już w subskrypcji.
Wątpliwości budzi też system dystrybucji tych niemałych pieniędzy – ok. 150 mln zł rocznie – za pośrednictwem stowarzyszeń zrzeszających twórców. W tym tekście chciałbym się jednak skupić na formie prawnej tej opłaty. Czy opłatę reprograficzną można nakładać rozporządzeniem?
Zgodnie z art. 84 Konstytucji wszystkie ciężary i świadczenia publiczne muszą być określone w ustawie. Art. 217 doprecyzowuje ten wymóg, wskazując, że w przypadku danin publicznych nie wystarczy ustawowe upoważnienie in blanco. Ustawodawca musi wprost określić najważniejsze elementy takiej daniny, czyli przede wszystkim jej podmiot, przedmiot i stawkę.
Czy opłata reprograficzna spełnia te wymogi? Można mieć wątpliwości. Dlaczego nakłada się opłatę od smartfonów na podstawie ustawy z 1994 r., skoro wtedy takie urządzenia można było znaleźć co najwyżej w książkach science fiction?
Przepisy dają ministrowi zbyt dużą swobodę
Przepisy ustawy o prawie autorskim są mało precyzyjne z punktu widzenia konstytucyjnych wymogów prawa daninowego. W praktyce to minister kultury może sam określić przedmiot opłaty, wskazując, które urządzenia uznaje za nośniki zdolne do utrwalania i zwielokrotniania utworów. Margines uznania przy ustalaniu stawki też jest duży – przecież przy zakupie laptopa za 10 tys. zł opłata w wysokości 3% wyniosłaby aż 300 zł.
A co, jeśli za taki nośnik uznać samochody z wbudowanymi tabletami, na których można wyświetlać filmy i czytać książki? Wtedy opłatę liczylibyśmy już w tysiącach złotych. Brzmi absurdalnie, ale treść ustawy o prawie autorskim pozostawia ministrowi olbrzymią swobodę.
Spór o charakter opłaty
Dlaczego ten przepis wciąż istnieje w obrocie prawnym? Dlatego, że opłatę reprograficzną uznaje się za zobowiązanie cywilnoprawne, a nie publicznoprawne (podatkowe). Formalnie płacą ją bowiem przedsiębiorcy. I to nie dla państwa, tylko na rzecz organizacji zrzeszających twórców.
Taka argumentacja jest moim zdaniem wątpliwa. Zacznijmy od tego, że obowiązek rekompensaty dla twórców, w myśl unijnej dyrektywy, spoczywa na państwie. To Polska, tworząc prawo, uregulowała instytucję dozwolonego użytku osobistego, a więc naraziła określoną grupę na potencjalne straty.
Równie dobrze państwo mogłoby przecież tę opłatę zlikwidować i zamiast tego pokrywać rekompensatę z budżetu państwa.
Zresztą istnieje wiele danin celowych, które nie trafiają do budżetu państwa, a mimo wszystko są uznawane za daniny publiczne i podlegają wymogom z art. 217 Konstytucji. Przykładem jest danina solidarnościowa, która trafia bezpośrednio na rachunek Funduszu Solidarnościowego, z którego wspierane są osoby z niepełnosprawnościami.
Weźmy też abonament RTV. Pobiera go Poczta Polska, a więc spółka akcyjna, której formalnie nie ma nawet w sektorze finansów publicznych. Abonament trafia do innych spółek akcyjnych, np. Polskiego Radia czy TVP. Mimo to Trybunał Konstytucyjny uznał w 2004 r., że abonament jest daniną publiczną, a więc musi być szczegółowo uregulowany w ustawie.
VAT do uproszczenia? A co ze szczelnością systemu?
Opłata jest przymusowa, nieekwiwalentna i przeznaczona na cel publiczny
Kluczowe słowo to: przymus. Stosunki cywilnoprawne powinny co do zasady opierać się na pewnej swobodzie stron w kształtowaniu treści stosunku prawnego. We wszystkich omawianych przypadkach tej swobody nie ma. Tak samo jest przy opłacie reprograficznej. To nie producenci umawiają się z twórcami na wysokość rekompensaty – państwo ustala wszystko z góry w rozporządzeniu.
Druga kwestia to brak ekwiwalentności. Opłata powinna być świadczeniem wzajemnym: po jej zapłaceniu możemy czegoś się domagać, np. wywozu śmieci. W przypadku opłaty reprograficznej nie otrzymujemy niczego w zamian.
Trzecia kwestia to cel opłaty. Jeśli Marta Cienkowska wprost podkreśla, że celem nowelizacji było dostosowanie opłaty do wymogów prawa unijnego, to jest to problem państwa, nie nasz.
Zgodnie z art. 9 Konstytucji Polska musi przestrzegać wiążącego ją prawa międzynarodowego. Trybunał Konstytucyjny jasno wskazywał, że jedną z najistotniejszych cech daniny publicznej jest istnienie celu publicznego, dla którego się ją ustanawia.
Różnorodność systemu daninowego daje państwu dużą swobodę w finansowaniu własnych zadań. Może uchwalać podatki, które trafiają do wielkiego kotła zwanego budżetem państwa i stamtąd są dystrybuowane. Może też uchwalać celowe parapodatki, trafiające na konto odrębnego funduszu. Ważne jest jednak to, że w obu przypadkach podatnik nie ma wyboru i musi płacić.
Kto naprawdę zapłaci?
Pozostaje jeszcze pytanie, kto ostatecznie poniesie ekonomiczny ciężar opłaty. Ministra Cienkowska z przekonaniem deklaruje, że „zapłacą korporacje”. Prawda jest taka, że nie wiadomo. Zachowań rynku w tym zakresie nigdy nie da się dokładnie przewidzieć.
Na pewno nie wystarczy tutaj przekonanie resortu kultury, który podatkami nie zajmuje się na co dzień. Pobieżna analiza sytuacji w państwach UE, zaprezentowana w uzasadnieniu do rozporządzenia, nie przesądza sprawy.
Zresztą już sama konstrukcja tej opłaty (proporcjonalna i naliczana od ceny) może prowadzić do przeciwnych wniosków. Warto przypomnieć jak uregulowano opłatę cukrową. Jej ciężar również formalnie ponoszą producenci słodkich napojów. A co stało się z cenami po wprowadzeniu tej opłaty, pamiętamy chyba wszyscy. Zresztą było to w pełni zgodne z zamierzeniami rządu, który uznał, że wzrost cen wpłynie na mniejsze spożycie napojów szkodliwych dla zdrowia.
Błyskotliwej puenty nie będzie. Jeśli państwo obciąża finansowo kogokolwiek, powinno robić to w formie ustawy – tak jak nakazuje Konstytucja.
