Chaos zamiast stabilności, walka zamiast zaufania – problemy polskiego systemu podatkowego
Największym problemem nie jest wysokość podatków, tylko ich skomplikowanie, nieprzewidywalność i brak zaufania do państwa.
Duże oczekiwania mimo braku zaufania
Jednym z największych problemów ostatnich lat jest brak klarownej wizji co do kształtu polskiego systemu podatkowego. Z jednej strony w ostatniej dekadzie rozbudzone zostały wysokie oczekiwania co do wzrostu wydatków na programy socjalne i inwestycje publiczne. Z drugiej występuje mocny opór społeczny wobec potencjalnych podwyżek podatków. Obywatele oczekują od państwa coraz więcej, mimo że ich poziom zaufania do instytucji publicznych pozostaje na niskim poziomie.
Według raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego „Postawy Polaków wobec płacenia podatków i roli państwa w gospodarce” jedynie 35 proc. Polaków zgadza się z twierdzeniem: „Jestem zadowolony z tego, że płacę podatki”, a 83 proc. uważa, że podatki są w Polsce zbyt wysokie. Według analizy przeprowadzonej w 2024 r. przez prof. Dominikę Maison aż połowa obywateli akceptuje uchylanie się od obowiązku podatkowego. Trudno się dziwić takim wynikom – około 75% badanych uznało system podatkowy za skomplikowany, niesprawiedliwy i niezrozumiały.
Przeciwstawne oczekiwania społeczne prowadzą w ostatnich latach do rekordowych deficytów budżetowych i rosnącego w bezprecedensowym tempie długu publicznego, co nie pozostaje niezauważone. Rząd, z uwagi na presję ze strony instytucji unijnych oraz rynków finansowych, próbuje zwiększyć dochody podatkowe – efekty wydają się jednak odwrotne do zamierzonych.
Według Tax Foundation Polska zajmuje dopiero 35. miejsce spośród 38 krajów OECD w rankingu konkurencyjności podatkowej. To spadek o 6 miejsc względem roku poprzedniego!
Co się stanie jeśli zmienimy limit długu w Polsce? | Konstytucyjny limit zadłużenia
Podstawowym problemem systemu podatkowego nie jest jednak wysokość obciążeń podatkowych. Wbrew pozorom obciążenia na tle innych krajów Unii Europejskiej nie są wysokie. Dochody podatkowe w 2024 r. wyniosły zaledwie ok. 15 proc. PKB – jeden z najniższych wskaźników w całej Unii Europejskiej. Jeśli chodzi o dochody publiczne w stosunku do PKB, Polska zajęła 18. miejsce w UE. Dla porównania, w analogicznym zestawieniu odnośnie wydatków zajęliśmy miejsce 8.
Problem wynika z braku strategii podatkowej państwa oraz kryzysu zaufania na linii podatnicy–organy podatkowe.
Standard prawa podatkowego – Konstytucja a rzeczywistość
Konstytucja przewiduje niezwykle wysoki standard legislacji podatkowej i ochrony praw podatnika. Zgodnie z zasadą szczególnej określoności prawa daninowego, wynikającą z art. 84 w związku z art. 217 ustawy zasadniczej, przepisy podatkowe powinny być tworzone w sposób na tyle klarowny, aby podatnik miał możliwość samodzielnie odczytać z ustawy wysokość zobowiązania podatkowego. Powszechnie wiadomo, że praktyka bywa dokładnie odwrotna. Przepisy prawa podatkowego są niezrozumiałe nie tylko dla „zwykłego Kowalskiego”, ale często z ich interpretacją mają problem nawet wybitni specjaliści. W praktyce niejasne przepisy „dookreślane” są przez organy skarbowe, które narzucają swoją wykładnię za pomocą interpretacji, objaśnień czy wyjaśnień.
Z Konstytucji, w ramach działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, wyinterpretowano również zasady zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku. Są to zasady, którymi powinien kierować się ustawodawca oraz organy administracji w ramach tworzenia i stosowania prawa podatkowego. Niestety tylko jedna z tych zasad (zaufania do organów podatkowych) doczekała się formalnej kodyfikacji w Ordynacji podatkowej.
Praktyka również w tym wypadku jest zgoła odwrotna – organy, w ramach działań nakierunkowanych na uszczelnienie systemu, instrumentalnie wykorzystują przepisy prawa. Za przykład może służyć instrumentalne wszczynanie postępowań karnoskarbowych w celu zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Zgodnie z raportem przygotowanym przez prawników kancelarii GWW aż 91 proc. postępowań karnoskarbowych wszczętych w ramach postępowań kontrolnych dotyczyło zobowiązań podatkowych przedawniających się z końcem danego roku.
W ostatnich latach organy podatkowe coraz rzadziej weryfikują działania podatników poprzez kontrole podatkowe, a zamiast tego sięgają po mniej odformalizowaną instytucję czynności sprawdzających. Tego rodzaju działania, z założenia służące weryfikacji drobnych nieprawidłowości, stały się w praktyce instrumentem quasi-kontrolnym, pozwalającym na ingerencję w sytuację podatnika bez konieczności spełnienia wymogów właściwych dla kontroli podatkowej. Według danych Ministerstwa Finansów w latach 2019-2024 podwoiła się liczba przypadków, gdy czynności sprawdzające prowadziły do postępowania podatkowego. W tym samym okresie o 65 proc. wzrosła liczba spraw, w których w ramach czynności sprawdzających organy żądały dostępu do dokumentów.
Brak planu to jedyny plan?
Miarą porażki polityki podatkowej w ostatnich latach są również działania ustawodawcy rozmijające się z obietnicami i oczekiwaniami podatników. Koalicja rządząca nie zrealizowała podatkowych „konkretów” dotyczących zwiększenia kwoty wolnej od podatku, zniesienia podatku Belki czy zerowego VAT-u na transport publiczny. Wbrew zapowiedziom istotne zmiany podatkowe nie są uchwalane z zachowaniem sześciomiesięcznego vacatio legis. Ustawodawca nie dotrzymał słowa np. w kwestii przepisów o nowej definicji budowli w podatku od nieruchomości, nowelizacji VAT-u i akcyzy ze stycznia 2025 r. czy globalnego podatku wyrównawczego. Dokonywane w ostatnich latach zmiany w stawkach akcyzy następowały szybciej, niż przewidywał przyjęty harmonogram „mapy drogowej” na lata 2022-2027. Znowu problemem nie jest sama podwyżka, tylko naruszenie umowy społecznej zawartej między władzami publicznymi a przedstawicielami polskiego biznesu.
Dowodem na absolutną bezradność ustawodawcy w polityce podatkowej jest problem stawek na skali podatkowej. Pomimo znacznego wzrostu wynagrodzeń w ostatnich latach drugi próg podatkowy pozostaje na niezmienionym poziomie – nadwyżka rocznych dochodów ponad 120 tys. zł opodatkowana jest stawką 32 proc. Okazuje się, że najefektywniejszym narzędziem podwyżki podatków jest… brak działania.
Rząd w średniookresowym planie budżetowo-strukturalnym wprost wskazał, że zamrożenie skali podatkowej do 2028 r. jest jednym z podstawowych narzędzi redukcji deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, zgodnie z oczekiwaniami Unii Europejskiej. Rząd w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej sam zaznacza, że zamrożenie progów przyniesie państwu w 2026 r. dodatkowe 14 mld zł dochodu.
Wskutek tej polityki już w 2024 r. niemal 2 mln podatników osiągnęło drugi próg podatkowy – oznacza to wzrost o około 80 proc. w ciągu zaledwie dwóch lat. W 2025 r. ten i tak wysoki wskaźnik wzrósł jeszcze bardziej – 32 proc. płaci 2,4 mln Polaków, a więc prawie co dziesiąty podatnik.
Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Finansów już w przyszłym roku średnie wynagrodzenie w gospodarce narodowej ma przekroczyć 10 tys. zł brutto. Oznaczać to będzie, że przekraczanie drugiego progu podatkowego stanie się rzeczą powszechną.
Znowu problem nie leży tylko w wysokości obciążeń podatkowych, ale także w braku zaufania podatników do systemu tworzonego w sposób tak chaotyczny. Nieproporcjonalny wzrost obciążeń na skali podatkowej w porównaniu z podatkiem liniowym (19 proc.) czy ryczałtem od przychodów ewidencjonowanych (często o atrakcyjnych stawkach, np. 8,5 proc. czy 12 proc. dla programistów) ma charakter dyskryminujący wobec osób zatrudnionych na umowie o pracę, szczególnie przy uwzględnieniu wysokości składki zdrowotnej. To ekonomiczna zachęta do zmiany formy zatrudnienia, np. przejścia na kontrakt B2B – opłacalny, ale znacznie mniej stabilny i bezpieczny.
How a Singer From Mozambique Ended Up on Polish TV? | Chelsea Alphy story
Prowadzi to do pogorszenia sytuacji pracowników i przerzucania na nich coraz większej liczby kosztów oraz odpowiedzialności. Osoby, które nie będą miały możliwości zmiany formy zatrudnienia (np. w administracji publicznej), mogą czuć się dyskryminowane z uwagi na stawki podatku, natomiast przedsiębiorcy i tak pozostaną nieusatysfakcjonowani z powodu opresyjności, skomplikowania i czasochłonności systemu podatkowego.
Diagnoza to dopiero początek
Polski system podatkowy nie potrzebuje kolejnych doraźnych „łatek”. Trzeba zmienić perspektywę i skupić się na fundamentach – zarówno w kwestii jego tworzenia, jak i egzekwowania prawa podatkowego przez organy administracji skarbowej.
W kolejnych numerach postaram się przejść od diagnozy do próby odpowiedzi na pytanie: co można zrobić, żeby ten system naprawić?
