Skarbówka nie może zawieszać terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego według swego „widzimisię” – twierdzą sądy administracyjne.
Od wielu lat urzędnicy fiskusa w sposób instrumentalny korzystają z przepisów o zawieszeniu terminu przedawnienia podatkowego. Cierpią na tym podatnicy, którzy w rezultacie są nękani kontrolami za rozliczenia podatkowe sprzed ponad pięciu lat. W największym skrócie sztuczka z zawieszeniem polega na wszczęciu – pod byle pretekstem – postępowania karno-skarbowego (przygotowawczego), co z mocy prawa oznacza wstrzymanie biegu terminu przedawnienia. Prawdziwą przesłanką zainicjowania takiego postępowania nie jest bynajmniej faktyczne i udokumentowane przewinienie podatnika, lecz chęć uniknięcia przez urzędników przedawnienia zobowiązania. Innymi słowy, fiskus w ten sposób próbuje zatuszować swoją wieloletnią bezczynność, która w świecie idealnym powinna skutkować brakiem odpowiedzialności ze strony podatnika! Najczęściej zaraz po wszczęciu procedury karno-skarbowej zostaje ona zawieszona, co tylko potwierdza prawdziwe intencje urzędników. Ratunkiem dla podatników w tej sytuacji są orzeczenia sądów administracyjnych, które coraz częściej i w sposób otwarty podważają takie postępowanie fiskusa. Nie oznacza to jednak, że wraz z ugruntowaniem się nowej linii orzeczniczej problem zniknie. Skarbówka już znalazła kolejne sposoby na „sztuczne” zawieszenie przedawnienia podatkowego. Dopiero zmiany w prawie mogłyby ukrócić ten proceder, niestety żadna inicjatywa ustawodawcza w tym zakresie nie jest planowana przez rząd.
Porcja przepisów
Zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej (Op.), zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 §1 Op.). Powyższe oznacza, że wraz z końcem 2020 roku przedawniły się np. zobowiązania podatkowe w PIT za 2014 r., których termin płatności upływał 30 kwietnia 2015 r. Od tej zasady ustawodawca przewidział szereg wyjątków polegających na wstrzymaniu biegu powyższego terminu. Jednym z nich jest wszczęcie postępowania karno-skarbowego, które z mocy prawa skutkuje zawieszeniem biegu 5-letniego terminu (art. 70 §6 pkt 1 Op.). Ten z pozoru niewinny przepis jest źródłem trwających latami sporów pomiędzy podatnikami a fiskusem. Nierzadko urzędnicy wszczynają postępowanie karno-skarbowe w ostatnim możliwym momencie, kiedy już wiadomo, że nie zdążą wydać decyzji podatkowej przed przedawnieniem. Najczęściej w takim postępowaniu nie są podejmowane żadne czynności i zostaje ono błyskawicznie zawieszone. Innymi słowy, opcja z uruchomieniem procedury karno-skarbowej pozwala fiskusowi na „uratowanie” postępowań (lub kontroli) podatkowych, które z powodu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia, powinny zostać umorzone na skutek przedawnienia zobowiązania. W takiej sytuacji podatnicy są z góry na przegranej pozycji, bowiem nie mają oni żadnej ścieżki odwoławczej wobec zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia skarbowego.
Sąd widzi problem
Instrumentalne traktowanie przez fiskusa przepisów o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia podatkowego było wielokrotnie przedmiotem sporów toczących się przed sądami administracyjnymi. W przeszłości składy orzekające nie raz podkreślały, iż możliwość zawieszenia stanowi wyjątek od podstawowej zasady, czyli 5-letniego terminu przedawnienia, a skoro tak, to wyjątków nie można interpretować w sposób rozszerzający (zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae). Natomiast każda inna wykładnia – argumentowały sądy – polegająca na bezpodstawnym wszczęciu postępowania karno-skarbowego, stanowi naruszeniu funkcji i celu (ratio legis) przepisu art. 70 §6 pkt 1 Ordynacji podatkowej (takie stanowisko zostało sformułowane np. w wyrokach NSA z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 889/16 i II FSK 923/16 oraz z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 27/17).
Przełomowy okazał się jednak wyrok NSA z dnia 30 lipca 2020 r. (sygn. akt I FSK 42/20), w którym podkreślono, że „możliwe i konieczne jest kontrolowanie przez sąd administracyjny, czy organ podatkowy nie odwołał się do wszczęcia postępowania karno-skarbowego w sposób stanowiący nadużycie prawa”. Innymi słowy, sądy mają prawo badać i oceniać, czy fiskus miał uzasadnione podstawy do wszczęcia postępowania przygotowawczego, czy też potraktował w sposób instrumentalny przepis o możliwości zawieszenia. Sąd uznał, iż ta druga opcja stanowi naruszenie zasad zaufania do organów podatkowych oraz demokratycznego państwa prawnego. W przywołanym wyroku doprecyzowano, iż o instrumentalnym traktowaniu przepisów o zawieszeniu, może świadczyć fakt, iż skarbówka, po wszczęciu procedury karno-skarbowej, nie podejmuje żadnych czynności przygotowawczych albo od razu zawiesza postępowanie. NSA podkreślił, że w przypadku sądowej kontroli, to na organie podatkowym będzie ciążyło wykazanie, że wszczęcie postępowania karno-skarbowego było uzasadnione.
Odpowiedź fiskusa
Jeden przełomowy wyrok nie oznacza jednak, że fiskus nagle przestanie kombinować z przepisami o zawieszeniu. Do „Gazety Finansowej” docierają liczne sygnały, iż skarbówka nadal wszczyna postępowania karno-skarbowe na krótko przed przedawnieniem terminu zobowiązania, z tą różnicą, iż teraz przeprowadza określone czynności w ramach postępowania przygotowawczego, takie jak przesłuchania świadków, itd. W większości są to działania sztuczne, których celem nie jest bynajmniej ustalenie stanu faktycznego, lecz robienie czegokolwiek „na siłę”, żeby nie narazić się na zarzut instrumentalnego traktowania przepisów o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Dla podatników nie oznacza to nic dobrego, bowiem rodzi to konieczność zaangażowania się w kolejne postępowanie (obok podatkowego), a to wiąże się często z wysokimi kosztami (np. wynajęcia profesjonalnego pełnomocnika) oraz ciągłym odrywaniem się od prowadzenia firmy.
W reakcji na niekorzystne dla fiskusa orzeczenie NSA, urzędnicy coraz częściej korzystają również z innej sztuczki z zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, a mianowicie na potęgę wszczynają postępowania zabezpieczające, kończące się wydaniem decyzji (posiadającej rygor natychmiastowej wykonalności), na mocy której następnie skarbówka doręcza zarządzenie zabezpieczenia, robiąc to jeszcze przed zakończeniem postępowania lub kontroli podatkowej. To zaś, zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, stanowi przesłankę do zawieszenia terminu przedawnienia (art. 70 §6 pkt 4 Op.). Taka ścieżka administracyjna jest dla podatników jeszcze bardziej destrukcyjna, aniżeli wszczęcie procedury karno-skarbowej, ponieważ prowadzi ona do zajęcia majątku podatnika, co negatywnie wpływa na płynność finansową. Nierzadko fiskus zawiadamia dłużników podatnika o zajęciu wierzytelności, co prowadzi do nadszarpnięcia budowanego latami wizerunku firmy. Zdarzają się sytuacje, w których skarbówka zabezpiecza szacunkową (a nie rzeczywistą) kwotę przyszłego zobowiązania podatkowego, bowiem urzędnicy sami nie do końca wiedzą, ile dokładnie wynosi potencjalna zaległość podatkowa. Jak bronić się przed takimi działaniami aparatu skarbowego? Przede wszystkim decyzja o zabezpieczeniu jest zaskarżalna w trybie przepisów Ordynacji podatkowej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. W odwołaniu należy wykazać, iż nie wystąpiły ustawowe przesłanki zabezpieczenia, o których mowa w art. 33 §1 Op. Natomiast zarządzenie zabezpieczenia jest zaskarżalne w formie zarzutu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednak w tym wypadku ocenie (kontroli) podlega tylko strona formalna zarządzenia zabezpieczenia, a nie merytoryczna, jak to ma miejsce przy odwołaniu od decyzji zabezpieczającej.
Wszystkie te działania (odwołanie i zarzut) mają jednak charakter reakcyjny i obronny względem opresyjnego podejścia fiskusa. Jedynym sposobem na powstrzymanie skarbówki przed instrumentalnym traktowaniem przepisów o zawieszeniu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego są zmiany legislacyjne. Niektóre środowiska ekspertów oraz przedsiębiorców od lat proponują wprowadzenie do Ordynacji podatkowej czegoś na kształt klauzuli generalnej o nadużyciu prawa przez urzędników, na mocy której dana czynność urzędowa (np. wydanie decyzji lub wszczęcie postępowania przygotowawczego) mogłaby zostać skutecznie zakwestionowana przez sądy, jeżeli głównym lub jednym z głównych celów takiej czynności było obejście prawa, np. w postaci sztucznego wykreowania przesłanki o zawieszeniu terminu przedawnienia.