Prawa własnościowe są w Rosji pojęciem bardzo względnym. To znaczy że, państwo uznaje prywatnego przedsiębiorcę wyłącznie za dzierżawcę majątku, może go odebrać w każdej chwili, co potwierdził choćby los Jukosu.
Od kilku lat Kreml z medialnym szumem ogłasza kolejne plany wielkiej prywatyzacji, po czym tylnymi drzwiami wycofuje się z własnych pomysłów. Jeśli w przeszłości surowcowa hossa wybaczała prywatyzacyjne falstarty, o tyle obecna sytuacja ekonomiczna wymaga podjęcia odważnych kroków. Dziura budżetowa powiększa się wprost proporcjonalnie do topnienia petrorublowych rezerw i wiele wskazuje, że w 2018 r. Rosję czeka ostry kryzys finansów publicznych. Od pozyskania odpowiednich środków zależy również powodzenie kolejnej reelekcji Władimira Putina. Jednak mimo przysłowiowego noża na gardle rosyjskich elit władzy i biznesu, wokół przekształceń własnościowych rosyjskich aktywów panuje ogromny chaos decyzyjny lub nawet wojna domowa na najwyższym szczeblu, o czym świadczy niedawne aresztowanie autora prywatyzacyjnej koncepcji, którym był federalny minister rozwoju gospodarczego. W każdym razie czas płynie, państwowe wydatki rosną, a pieniędzy nie przybywa. Dlaczego Kreml boi się utraty kontroli nad strategicznymi korporacjami?
Prywatyzacyjne wczoraj
Spora część kłopotów ze współczesną prywatyzacją kryje się w zaszłościach. I tych z zamierzchłej, i z niedawnej historii Rosji. Tak się bowiem złożyło, że w tym kraju nigdy nie powstała gospodarka wolnorynkowa w definicyjnym sensie. Nie służyła temu autokratyczna władza carów. Aby uzmysłowić sobie, jaki był zakres władzy samodzierżcy, warto podkreślić, iż do cara należał cały majątek Rosji i każdego z mieszkańców osobno. W takich warunkach nie było mowy o powstaniu silnej burżuazji, która stałaby się motorem napędowym kapitalizmu i wolnego rynku. Dość powiedzieć, że na początku XX w. państwo było największym właścicielem oraz inwestorem i nie zmienił tego spory udział zagranicznego kapitału. Ten był ograniczony operacjami kredytowymi, a w sektorach realnej produkcji związany przez państwo systemem koncesyjnym. O dobie komunistycznej nie warto byłoby w ogóle wspominać, gdyby nie fakt poradzieckiej spuścizny gospodarczej. Otóż w chwili rozpadu ZSRR ogromny majątek imperium, którego najpoważniejszą część przejęła współczesna Rosja, okazał się de iure bezpański, ale de facto od dawna był własnością partyjnej nomenklatury i technokracji. W tak specyficznych warunkach jelcynowska transformacja, stawiająca sobie za cel zaprowadzenie kapitalizmu i wolnorynkowych reguł gry ekonomicznej została jedynie dogodnym parawanem w procesie legalizacji nomenklaturowej własności. Kadry zarządzające dotychczas majątkiem w nominalnym imieniu ludu, przekształciły się w jego prawnego właściciela. Połowa lat 90. charakteryzowała się procesami wewnętrznych przetasowań własnościowych, a inaczej mówiąc na podstawie klucza politycznego dokonała się wówczas akumulacja aktywów. To znaczy dawna nomenklatura lub nowi „kapitaliści” z racji oddania władzy politycznych usług, otrzymali możliwość pomnożenia majątku, poprzez odpowiednie decyzje właścicielskie lub wręcz darowizny Kremla. Tak narodziła się klasa rosyjskich oligarchów, a więc i sam system oligarchicznego kapitalizmu. Był tylko jeden szkopuł. Oszukane poczuło się społeczeństwo, uznając, że zostało wykluczone z transformacyjnych zysków. Nic dziwnego, że gdy oligarchiczny kapitalizm zaczął trzeszczeć w szwach pod naporem rosnących protestów ulicznych, Kreml wymyślił kontrolowane przejęcie władzy przez lojalnego następcę Borysa Jelcyna, którym okazał się Władimir Putin. Z tym że jeśli oligarchowie lat 90. XX w. mieli nadzieję na zachowanie zdobyczy „dzikiej” prywatyzacji, to srodze się zawiedli. Bo wraz z Putinem nadeszła wataha drugorzędnej biurokracji i służb specjalnych, która dążyła do przejęcia roli i majątku elit.
Cała strategia polityczna nowego lokatora Kremla oparta została na odbiciu aktywów z rąk poprzedników i ich koncentracji we własnym ręku. Putin rozwiązywał w ten sposób kilka problemów. Po pierwsze, uzyskał instrument politycznej kontroli nad oligarchami, bo groźba pozbawienia majątku zapewniała ich lojalność wobec Kremla. Po drugie, prezydent mógł realizować agresywną politykę zagraniczną. Ogłaszając Rosję supermocarstwem energetycznym, zyskał instrument wpływu ekonomicznego na świat. I po trzecie, kontrolując dystrybucję dochodów otrzymywanych z majątku narodowego, zbudował społeczny konsensus. Jego zasadą był kluczowy udział państwa w zapewnieniu egzystencjalnego bezpieczeństwa Rosjan, w zamian za ich polityczne poparcie władzy. Nic dziwnego, że odbieranie strategicznych aktywów z rąk prywatnych uzyskało nazwę renacjonalizacji majątku narodowego. Za model dla całej operacji uznano formę korporacji – holdingu o monopolistycznej pozycji w danym dziale gospodarki, ze stuprocentowym lub kontrolnym udziałem państwa w akcjonariacie, a zatem w zarządzie. W ten sposób Kreml zdominował branżę gazowo-naftową, przemysł zbrojeniowy, stoczniowy, lotniczy, wydobycie cennych minerałów oraz spory pakiet infrastrukturalny, bo znacjonalizował głównych przewoźników oraz sektor telekomunikacyjny. Struktura korporacyjna pozwoliła z czasem wyjść państwowym koncernom na giełdę krajową i giełdy zagraniczne. To z kolei umożliwiło fuzje z ponadnarodowymi odpowiednikami branżowymi, a przede wszystkim kapitalizację na międzynarodowym rynku finansowym. Równie szybko okazało się jednak, że koncepcja państwowych koncernów ma więcej minusów niż plusów. Takie firmy, jak Gazprom czy Rosnieft rzeczywiście stały się dogodnymi instrumentami mocarstwowej polityki zagranicznej. Scentralizowany eksport zapewnił także odpowiedni wkład podatkowy w budżet państwa, równoznaczny ze stabilizacją społeczną Rosji. Jednak skutki uboczne okazały się fatalne. I tak operacja renacjonalizacji aktywów potwierdziła, że prawa własnościowe są w Rosji pojęciem bardzo względnym. To znaczy, państwo uznaje prywatnego przedsiębiorcę wyłącznie za dzierżawcę majątku, może go odebrać w każdej chwili, co potwierdził choćby los Jukosu. Taki relatywizm wywołał strategiczne następstwa w postaci negatywnej oceny klimatu inwestycyjnego ze strony międzynarodowego biznesu, objawiający się generalną niechęcią do współpracy. Po drugie, rosyjscy biznesmeni zagrożeni utratą majątku przestali inwestować w rozwój. Odwrotnie, skoncentrowali się na wyprowadzaniu kapitału do krajów bezpiecznych pod względem gospodarczym i finansowym. Dziś światowe raje podatkowe czerpią ogromne zyski z rosyjskich kapitałów, bo skala ucieczki jest ogromna. Tylko w ubiegłym roku przekroczyła 150 mld dolarów, choć istnieją szacunki mówiące o 200 mld wyprowadzonych środków.
Jednym z najpoważniejszych skutków okazała się systemowa korupcja. Jej podstawą jest zjawisko tzw. renty biurokratycznej, to znaczy uzyskiwania nielegalnych dochodów z racji pełnionego stanowiska. Rady nadzorcze i zarządy państwowych korporacji pełne są chciwych ludzi Kremla, którzy traktują ich majątek jak swoją własność. Mimo bajońskich uposażeń, które sami sobie przyznają, optymalizują dochody i podatki na wszystkie możliwe sposoby, wyprowadzając ogromne sumy do rajów podatkowych. Innym filarem korupcji jest z pewnością nieprzejrzysta struktura koncernów, mających zawiłą sieć spółek zależnych oraz ogromny procent aktywów nieprofilowanych, czyli niezwiązanych z głównym zakresem działalności. Innym źródłem korupcyjnych machinacji są ogromne dotacje otrzymywane z budżetu państwa. W ogromnej kryminalizacji gospodarki nie ma nic dziwnego, szefowie państwowych monopoli zostali bowiem postawieni na ich czele nie po to, aby sprawnie zarządzać mieniem państwa, ale po to, aby zapewnić polityczną lojalność biznesu. O takich drobiazgach, jak zlikwidowanie systemu konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarki, podobnie jak o zniszczeniu małej i średniej przedsiębiorczości, nie warto nawet wspominać. Natomiast warto zauważyć, że wielkie korporacje Rosji, przekształciły się w okołokremlowskie grupy wpływów, sięgające ministrów rządu federalnego, gubernatorów prowincji, a przede wszystkim struktur siłowych. Szefowie największych koncernów, z racji bliskich związków z prezydentem i jego administracją, lobbują swoje interesy kosztem konkurencyjnych grup i całej gospodarki. Na tle reguł rządzących globalnym biznesem tak oryginalne rozwiązanie doczekało się własnej nazwy kapitalizmu państwowego, charakterystycznego wyłącznie dla Rosji. Całość została także wpisana w system zarządzania państwem, dla odmiany noszącym nazwę putinowskiej piramidy władzy, to prezydent bowiem jest najwyższym arbitrem. Dzięki jego decyzjom respektowanym przez wszystkich, pomiędzy grupami ekonomiczno-politycznego wpływu panuje względna równowaga. Albo raczej panowała do niedawna, bo po drodze Rosji przydarzył się kryzys, a z braku pieniędzy rząd wymyślił program wielkiej prywatyzacji.
Prywatyzacyjny alarm
Kryzys ekonomiczny w Rosji rozpoczął się w 2012 r., a rok później z powodu ostrego pikowania kluczowych parametrów był już nie do ukrycia. Choć stan gospodarki Rosji poprawniej byłoby nazwać kryzysem strukturalnym. Ujemny przyrost PKB odnotowywany od 2014 r. jest skutkiem, a nie przyczyną zjawiska braku reakcji gospodarki na podstawowe impulsy takie jak wysokie wówczas ceny ropy naftowej i adekwatny kurs rubla czy spadek produkcji niezależny od wielkości państwowych dotacji. Zatem prawdziwymi przyczynami obecnego kryzysu jest wyczerpanie dywidend z opcji surowcowej i brak dywersyfikacji gospodarczej. Bardziej ogólnie zjawiska ekonomiczne pozostają sygnałem końca modelu rozwojowego Rosji i dotykają tak państwa, jak i społeczeństwa, które uformowały się po upadku ZSRR. Tak czy inaczej, powiększające się problemy ekonomiczne posłużyły rządowi federalnemu, a raczej części ministrów myślących w kategoriach rynkowych, do opracowania planu prywatyzacyjnego, który stawiał przed sobą kilka celów. Najogólniej, środki uzyskane ze sprzedaży państwowych udziałów w strategicznych działach gospodarki posłużyłyby sfinansowaniu niezbędnych reform, czyli dywersyfikacji. Podniesieniu konkurencyjności i innowacyjności do poziomu umożliwiającego włączenie w światową wymianę handlową. To z kolei stanowiłoby o przywróceniu równowagi pomiędzy importem wysokoprzetworzonych towarów a eksportem surowców. Nowoczesna gospodarka stałaby się fundamentalnym mechanizmem napędowym modernizacji społecznej.
Wraz z zaostrzającym się kryzysem czy też stanem długotrwałej stagnacji gospodarczej, której ramy w przypadku braku reform zakreślone zostały na 10-20 najbliższych lat, rząd natknął się na bardziej prozaiczny problem. Jest nim brak pieniędzy na pokrywanie bieżących wydatków państwa. Inaczej mówiąc, Rosja zetknęła się z rosnącą dziurą budżetową. Sytuację najlepiej ilustruje trzecia w tym roku nowelizacja budżetowa przyjęta jesienią. Po raz kolejny rząd zaproponował podniesienie wydatków i obniżenie przychodów. I tak pułap wydatków został podniesiony z 16,09 bln rubli do 16,9 bln. Poziom dochodów został zmniejszony z 13,7 bln rur do 13,3 bln. Zatem deficyt wzrósł z planowanych 3 proc. (2,3 bln rur) do 3,66 proc., a więc do 3,03 bln. Z identycznym problemem zetknęło się planowanie finansów publicznych na perspektywę budżetową lat 2017-2019. Jak oceniła projekt rządowy Gazieta.ru, Rosja znalazła się w nowej rzeczywistości. Wyznacza ją powolne dogorywanie gospodarki, połączone z dalszym zmniejszaniem realnych dochodów ludności lub w najlepszym razie ich długotrwałą stagnacją. W takiej sytuacji projekt budżetu odzwierciedla frontową regułę „przetrzymać napór choćby do jutra”, choć lepsze byłoby popularne przysłowie „związać jakoś koniec z końcem”. Myślą przewodnią jest bowiem rozpaczliwa próba redukcji wydatków. Zgodnie z projektem ministerstwa finansów deficyt powinien wynieść odpowiednio: w 2017 r. – 3,2 proc. (2,7 bln rur), w 2018 – 2,2 proc. (1,99 bln), w 2019 – 1,2 proc. (1,14 bln). Skąd więc cały szum, gdy przewaga wydatków nad dochodami nie przekracza reguły 3 proc.? Otóż pierwszy problem polega na tym, że we wszystkich wariantach kalkulacji rządowi brakuje ponad bilion rubli. Skąd wynika kolejne pytanie: czyim kosztem dokonane zostaną cięcia? Na przykład w 2016 r. wydatki na oświatę, kulturę i ochronę zdrowia zostały obcięte o 35 proc. Dalsza redukcja grozi zapaścią. Może więc kosztem pensji sfery budżetowej, emerytur i innych świadczeń socjalnych? A przypomnieć należy, że jednym ze skutków ubocznych państwowego kapitalizmu jest przewaga zatrudnienia w sektorze budżetowym. Tymczasem już w zeszłym roku, co trzecia rodzina w Rosji deklarowała spadek dochodów uniemożliwiający pełne zaspokojenia podstawowego koszyka żywnościowego. Dlatego prezydent pochylił się nad losem obywateli i mimo nader złej sytuacji budżetowej nakazał jednorazową wypłatę kompensacji w wysokości 5 tys. rubli, której odbiorcami będą wszyscy emeryci i świadczeniobiorcy pomocy socjalnej. Wynika z tego, że jedynymi sektorami, które mogłyby przynieść oszczędności, przy tym niemałe, pozostają armia i przemysł obronny, finansowane m.in. ogromnymi zamówieniami zbrojeniowymi. Nic z tego, Putin zakazał targnięcia na świętość, wiedząc doskonale, że paragraf bezpieczeństwo narodowe i obrona pochłania aż 22,3 proc. wydatków budżetowych. Przy tym na tle cięć w innych segmentach działalności państwa, wzrost środków na obronę wyniósł ponad 700 mld rur, co oznacza przyrost o ponad 4 proc. Co więcej, Kreml postawił rząd pod przysłowiową ścianą.
Jeszcze jednym źródłem dodatkowych środków finansowych pozostają fundusze, na których zgromadzono petrorublowe oszczędności okresu surowcowej hossy. Jak informuje dziennik „Niezawisimaja Gazieta” w Funduszu Rezerwowym jest obecnie zgromadzone ok. 2 bln rur, natomiast w Funduszu Narodowego Dobrobytu (FND), ok. 4,6 bln rur. Te środki jednak zostaną bardzo poważnie nadszarpnięte. Przez kogo? Oczywiście sektor obronny. Okazuje się, że aby zrealizować rozdęty program, który przewiduje pełną modernizację, czyli przezbrojenie armii do 2020 r. zakłady i biura konstrukcyjne zadłużyły się na taką sumę, że same gwarancje państwowe, które budżet musi wypłacić do końca 2016 r., wynoszą 800 mld rur. Natomiast w perspektywie trzyletniego planowania budżetowego, nakłady na ten cel także wzrosną. I tak w 2017 r. wyniosą 2,84 bln rur, w 2018 r. – 2,72 bln, w 2019 r. – 2,85 bln. Z tego też powodu Kreml zabierze z Funduszu Rezerwowego 1,15 bln rur, a z FND – 1,8 bln. Uwzględniając potrzeby innych korporacji państwowych oraz systemu finansowego, istnieje poważna obawa kompletnego spustoszenia obu rezerw do końca 2018 r. Chyba że wzrosną światowe ceny surowców energetycznych, przywracając eksportowe zasilanie budżetu federalnego. I to wzrosną znacząco, czyli do ok. 80 dolarów za baryłkę, inaczej bowiem finanse publiczne nie zauważą poprawy lub rząd przeforsuje wreszcie program wielkiej prywatyzacji, który czeka na polityczną decyzję Putina już od 2013 r.
Prywatyzacyjne zamieszanie
W szerokim planie prywatyzacyjnym rządu federalnego, zakreślonym jak dotąd dwoma perspektywami czasowymi 2014-2016 i 2016-2018 znajdują się wciąż te same aktywa. Chodzi o określoną część kontrolnych udziałów państwa. Konkretnie o pakiety w przedziale od 10 proc. do 25 proc. akcji, w takich korporacjach, jak Rosnieft, Rosyjskie Koleje, Aerofłot, AŁROSA, Sowkomfłot, WTB Bank, ewentualnie Sbierbank oraz szereg mniejszych, choć atrakcyjnych aktywów, na przykład w rodzaju Noworosyjskiego Portu Handlowego. Wszystkie firmy są rozmieszczone na moskiewskiej, a większość na londyńskiej giełdzie. Rząd liczył na regularne wpływy rzędu ok. bln rubli rocznie, poczynając od 800 mld już w 2016 r. Niestety przeliczył się, bo proces decyzyjny przypomina graficznie ostrą sinusoidę i jest obarczony nieprzewidywalnością. Chaos wynika ze strategicznego statusu większości koncernów, które jako dobro narodowe są ustawowo wyłączone ze zmian właścicielskich. A przynajmniej podlegają silnym ograniczeniom w tym zakresie.
W praktyce sprzedaż nawet jednej akcji wymaga osobistej zgody prezydenta. Ponadto nawet w przypadku zgody Kremla, państwo nie może stracić kontrolnego pakietu, a więc prawa decydowania o strategii rozwoju i bieżącej działalności danej firmy. Z kolei takie zastrzeżenia ograniczają krąg potencjalnych inwestorów. W tej materii Putin żąda z kolei znalezienia partnera strategicznego, sprzeciwiając się emisji akcji na otwartym rynku. W grę wchodzą także wygórowane oczekiwania cenowe, które w obecnie nie najlepszej koniunkturze światowej, a wokół Rosji w szczególności, są prawdziwą barierą dla ewentualnych nabywców. Dla przykładu, od 2014 r. istnieje projekt sprzedaży 19,5 proc. akcji Rosnieftu. Jednak dopiero w lipcu tego roku rząd zdjął zastrzeżenie cenowe, zgodnie z którym wartość jednej akacji nie mogła być niższa niż ta z 2006 r., gdy koncern kapitalizował się na giełdzie londyńskiej. Ostatnim i wcale niemałym utrudnieniem są zachodnie sankcje, które nie dość, że tworzą wokół rosyjskiej prywatyzacji negatywny klimat, to ograniczają krąg nabywców do Azji, czyli Chin i Indii. Jak to wygląda w przypadku Rosnieftu? Otóż Kreml nie przyznaje tego głośno, ale postawił Pekinowi i Delhi zaporowy warunek nabycia całego pakietu, wartego ok. 10 mld dolarów. Indyjskie firmy odpadły w przedbiegach. Chiński potentat naftowy CNPC zgodził się nabyć tylko część oferty, żądając w dodatku prawa realnego głosu w zarządzaniu rosyjskim koncernem. Sprawa jest zawieszona i wszystko wskazuje, że Rosnieft sprywatyzuje sam Rosnieft. To znaczy managerowie firmy zaciągną pożyczkę u innego operatora rynku naftowego – Surgutnieftiegazu, po to, aby pieniądze trafiły do federalnego budżetu. Będzie to więc jedynie sztuczka księgowego, co przyznał sam Putin, mówiąc, iż jest to wariant tymczasowy w oczekiwaniu na strategicznego inwestora. Wyniki dotychczasowej prywatyzacji są więcej niż mizerne. W 2016 r. do skarbu państwa trafiło 80 mld rubli, przede wszystkim ze sprzedaży pakietu AŁROSY, monopolisty na rosyjskim rynku wydobycia diamentów. Na więcej się nie zanosi, bo częściowa prywatyzacja Sowkomfłota, banku WTB i Aerfłotu została przeniesiona na lata 2017-2020. O ile kiedykolwiek nastąpi. Jakkolwiek pretekstem jest sprzeciw zarządów firm na tle obecnej przeceny rosyjskich aktywów z powodu złej koniunktury gospodarczej, to sprawa pozostaje o wiele bardziej złożona.
Wokół prywatyzacji toczy się zażarty spór elit. Po pierwsze o dochody z planowanej sprzedaży akcji. Zainteresowani i antagoniści zarazem dzielą się na tych, którzy osiągają kolosalne zyski korupcyjne z państwowego statusu firm oraz tych, którzy chcieliby się stać prywatnymi właścicielami. Po drugie, prywatyzacja to konflikt o przyszłość Rosji, bo ewentualna zmiana właścicielska jest postrzegana jako wstęp do niezbędnych, bardzo radykalnych, a przez to niebezpiecznych politycznie reform. Z ryzyka zdaje sobie doskonale sprawę sam Putin, który traktuje państwowe reformy jako instrument politycznego i osobistego bezpieczeństwa. Takie konflikty i obawy wydaje się potwierdzać niedawne aresztowanie autora i głównego rzecznika prywatyzacji w rządzie Aleksieja Uliukajewa. Minister rozwoju gospodarczego został zatrzymany pod zarzutem przyjęcia śmiesznych 2 mln dolarów łapówki za przyspieszenie prywatyzacji Rosnieftu oraz zgodę, aby w celu podniesienia rentowności koncern wykupił uprzednio aktywa innej strategicznej firmy – Basznieft, wbrew zastrzeżeniom Putina, który wykluczył państwowe korporacje z grona ewentualnych nabywców. Prezydent najwidoczniej boi się wzrostu siły jednej grupy wpływów. Areszt Uliukajewa może stać się sygnałem kolejnego zwinięcia projektu prywatyzacji i odłożenia go na nieokreśloną przyszłość. Jak ocenia dziennik „Wiedomosti”, wstrzymanie procesu oznacza ogromne kłopoty finansowe i być może wymuszoną dymisję premiera Dmitrija Miedwiediewa. Czy taki był cel prowokacji? Gdzie jednak logika pytają dalej „Wiedomosti”, skoro prezydent wie, iż od stabilności społecznej, a więc zmniejszenia deficytu budżetowego zależy powodzenie jego kolejnej reelekcji. W 2018 r. państwo stanie przecież w obliczu bankructwa. Dlatego równie prawdopodobnym wyjaśnieniem aresztowania ministra jest przekazanie prywatyzacji, a zatem zysków w inne, bardziej zaufane ręce. Oczywiście z punktu widzenia Putina.